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【期刊名称】 《当代法学》
检察改革的一个视角
【副标题】 我国检察机关组织机构改革论略【英文标题】 A View on the Prosecutorial Reform
【作者】 徐鹤喃【作者单位】 国家检察官学院
【分类】 检察院【中文关键词】 检察改革;组织机构;内设机构;检察官
【英文关键词】 prosecutorial reform;organization and institution;inner institution;procurator;principle
【文献标识码】 A【期刊年份】 2005年
【期号】 6【页码】 21
【摘要】

中国检察制度的发展有一个重要的特点,就是始终贯穿着改革的主旋律。在检察改革的理论研究中,机构改革是一个相对边缘化的问题。机构改革是检察改革的必然,也是检察改革,乃至中国司法改革的一个现实写照。作为检察权行使之组织载体的组织机构如何理解以及如何进行改革完善,应当引起理论界和实践部门更深入的关注。在系统和开放的意义上研究组织机构改革时,组织体系的完善是保障,内设机构改革是关键,检察官的定位是根本。

【英文摘要】

Prosecutorial reform is the central theme of the development of China’s prosecutorial system,the reform of organization and institution is relatively marginalized.The reform of organization is necessary for prosecutorial reform,and also a portrait of China’s prosecutorial reform,even of China’s judicial reform.How to understand and reform those organizations which has the power of persecution.should cast more concern.When study the reform of organization systematically.it is discovered that improve organization system is the safeguard,the reform of inner institutions is the core.the setting of procurators is essence.

【全文】法宝引证码CLI.A.14455    
  
  中国检察制度的发展有一个重要的特点,就是始终贯穿着改革的主旋律。无论是新中国检察制度创建初期,还是检察机关恢复重建以后,检察制度的创新发展都是通过不同程度的检察改革得以推进和实现的。改革对中国检察制度的建立和发展具有特别的意义,其原因主要是两方面,一是从渊源上看,当代中国检察制度主要不是本土生成的,以移植为主要途径的制度创建形式客观上必然附带一个适应和定型化的过程;二是近20年来中国发生了深刻的社会制度变迁,在实现依法治国的进程中,检察制度需要顺应其发展要求,实现现代化的发展。这两个方面构成了中国检察改革基本的发展维度。由此,素有“特洛伊木马”{1}(P66)之称的现代检察制度在中国的发展更多了一些摇摆和探索的历程。改革对于中国检察制度的塑造与贡献,改革所承载的使命也更加重要。这一点,对于研究和推进某一项具体的检察改革具有重要的指导意义。本文试图在这样一个认识前提和背景下,对检察机关组织机构改革的几个基本问题进行一些思考。
  一、检察机关组织机构改革在检察改革中的地位
  作为检察改革的一项内容,组织机构改革问题在理论研究中处于一种相对边缘化的地位。一方面,直接的研究成果较少,似乎这是一个理论和学术含量不高的问题,写作者们多不屑涉及;另一方面,实践中它往往表现为一种操作意义上的体制内的机构调整,上升为学术研究有些另类。这种状况与检察改革乃至我国司法体制改革的发展很不相适应。本文认为,司法改革发展到今天,应当对机构改革问题给予更多的关注了。组织机构改革对于检察改革的重要性在于:
  第一,检察机关组织机构改革应当是当下检察改革的发展主题。从改革对于制度建设的贡献看,我国检察改革可以概括为三个发展阶段或呈现出如下的发展走势:首先是有中国特色的社会主义检察制度的基本框架和主要内容的确立。这是新中国检察制度从创建伊始摸索前进,直到20世纪80年代检察改革的主要指向和主要成就。中国检察制度的发展历史表明,检察改革首先是中国检察制度开始探索自己的发展道路,寻找自己的制度定位、并进行制度定型的过程。其次,检察改革的第二个阶段性成就体现在探索研究检察职能和职权的完善,使其更符合社会发展需要,更体现程序法治的要求方面。近20年来的检察改革,大多是立足于这样一个现实需要开展的。经过检察院组织法、检察官法刑法刑事诉讼法等法律改革,检察权及其运行程序基本实现了现代化的发展过程,检察工作程序基本实现了与现代司法程序的对接。展望未来,检察改革面临的主要挑战当是组织机构和工作机制的进一步完善和发展。三是“按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责分明、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制”,这是党的十六大报告提出的司法改革的主要方向和任务。中央成立司法体制改革领导小组,表明了这种发展指向的客观必然性。
  第二,组织机构的完善已是关系到检察工作和检察改革发展的一个瓶颈性的问题。组织机构是检察权运行的组织载体。它的重要性可以从近年来的检察理论研究成果中得到关联性印证。换句话说,关于检察机关的性质和检察权的定位、检察权的内容等问题的研究,客观上需要通过具体的机构改革加以落实,检察机关已有的机构改革需要进一步检视和厘清思路,如何围绕职权设置机构,迫切需要进行深入研究。另一方面,组织机构问题对于检察工作的重要性还可以通过检察实践的发展得到凸现,近年来的许多改革,例如主诉、主办检察官办案责任制改革,直指组织机构和检察官管理体制;检察工作的许多困惑,最终也都与检察机关的机构设置问题相关联。组织机构改革需要研究。其中存在着诸多关乎检察理论研究和检察实践进一步发展的重要问题需要深入研究。这包括:如何界定和解析组织机构?究竟检察官在组织机构或组织体系中的地位是怎样的?组织机构的各个组成部分之间是什么样的关系,对检察权的行使和检察职能的发挥分别具有怎样的作用?检察机关组织机构改革与国务院行政机关组织机构改革有什么关联和区别,如何把握检察机关组织机构改革应当坚持的原则?组织机构与检察权行使主体之间是什么关系?如何评价和认识既有的内设机构改革成果,科学把握内设机构改革的发展方向?以及究竟如何理解内部制约原则、如何借鉴有关国家的立法例,体现和遵从司法规律,科学解决内设机构改革问题,等等。这些问题关乎中国检察理论研究、检察工作进一步发展的重要的基础性的、甚至是根本性的问题,在组织机构改革的视野下凸显其紧迫性和重要性。不从根本上解决这些问题,势必使得我们的改革显得盲目、缺乏内在的逻辑性,甚至增加改革成本和问题,影响有中国特色的社会主义检察制度充分发挥其法治功能。
  第三,经济体制改革的经验表明,组织机构改革对司法改革具有关键性的推动作用。著名经济学家吴敬琏在讨论制度安排的重要性时说过:“如果我们热心于发展我国的高技术产业,就首先应当热心于落实各项改革措施,建立起有利于高技术以及相关产业发展的经济和社会制度。只有这样的制度安排,才是推进技术进步和高技术产业发展的最强大的动力。”由此他提出了“制度重于技术”的分析论断。{2}(P3—7)这在一个侧面反映了我国经济体制改革中制度先行的经验和发展路径。有学者说,“对于社会发展来说,最重要的变化并不在于经济上已经达到的发展水平,而在于正在发生的社会结构转变。这是因为,改革前中国的落后并不单单在于经济发展的起点低,更在于社会结构的僵化。体制问题恰恰是造成中国经济不发达的重要原因之一。从某种意义上来说,改革后的经济发展正是由于体制变革所释放出来的活力所实现的。”“改革后中国意义最深刻的变化在于,伴随着改革的发展,社会正发生着一场重大的社会结构转型。”{3}(P8—9)反观我国的政治体制和司法体制改革,显然遵循的发展路径是不同的,政治体制改革的渐进性更突出。在具体的司法改革过程中,类似于诉讼程序、权能配置等技术性的问题的引进和落实更注重一些,相对于司法体制、组织机构、人员管理机制等制度性的问题而言,技术性问题的着重解决和改革思路更明显一些。当然,这种选择是司法改革本身的特性决定的,它更有利于维护基本的秩序,减少改革成本。但机构改革是不能回避的。
  二、检察机关组织机构之解析
  检察机关的组织机构,是检察权有效运行的组织载体,是检察制度的重要内容。在概念解析上,我们需要了解一些惯常使用的术语。其中有组织结构和组织机构之分。通常认为:“检察机关的组织结构所要解决的主要问题是检察机关在国家机构中如何建制以及检察机关的不同级别之间和一个检察机关内部如何组织起来,形成一个有机系统,保证检察权的有效运作。”亦即,检察机关的组织结构包括组织体系和内部组织机构。{4}(P95)而人民检察院组织法在第三章规定了“人民检察院的机构设置和人员的任免”,其中第20条

法小宝

规定;“最高人民检察院根据需要,设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”表明,组织机构这个概念通常是指称检察机关的内设机构。
  从检察权行使的组织载体的角度看,笔者主张把检察机关的组织机构作广义的理解,即:人民检察院的组织机构,是由各级、各类人民检察院及其内设机构和检察官共同组成的,内部密切联系、外部相对独立的组织体系。[1]依此,检察机关的组织机构应当研究和解决三个方面的问题,或可以从三个方面进行解构:
  第一,检察机关的组织体系,或检察系统的设置,即在国家机构体系中,各级、各类检察院如何建制,包括中央和地方各级人民检察院及其派出机关或机构,以及各类专门检察机关的设置,以及各检察院之间的关系等。第二,检察机关内设机构的设置,即人民检察院内部的职能分工,包括内部机构的名称、构成和权能的配置,具体指各级人民检察院内部的领导机构、业务机构和综合管理机构的设置。第三,检察官的设置和使用。包括检察官的称谓、权力配置、检察官之间的业务组合关系以及检察官与检察长和内设机构之间的业务关系等。将检察官的设置纳入组织机构的视野,有两个方面的考量:一是从组织机构的运行机制和相关的立法例来看,有必要一并研究检察官的设置问题,[2]二是从机构改革的实际需要和实际效果来看,不能割裂这两个部分。[3]
  上述三项内容构成了检察机关组织机构的有机体。如何看待他们对于检察权运行所具有的功能和作用,三者之间是一个什么样的关系,这是研究组织机构改革需要进一步思考的。笔者认为,组织体系是检察权运行的制度依托和保障,它解决的是检察权在国家权力结构中的地位,在国家体制中的地位问题,包括检察权与其他国家权力之间的关系,检察权在各个位阶上的关联关系,即领导体制问题等,进而决定中国检察权的权力禀赋。内设机构,是检察机关内部的职能分解、权力析分和管理形式问题。对于检察权的运行而言,内设机构提供一种工作机制上的影响和保障。而检察官,是检察权运行的基本组织形式和组织单元。就组织机构与检察权的关系而言,组织机构改革当中,组织体系是保障,内设机构是关键,检察官是根本。也就是说,组织机构改革应当关注检察官。改革的重要价值取向和目标追求,应当是有利于发挥检察官的作用、提高检察官的能力和素质。这种定位显然与现行的体制和理念不尽相符,它涉及到改革的方向和原则,也决定着改革的成效。
  三、检察机关组织机构改革应当坚持的原则
  检察机关组织机构改革坚持什么样的原则,直接反映了我们对于组织机构改革问题的整体把握和重视程度。对此,可以通过机构改革的历史回顾加以分析。{5}(P41—45)目前,对于机构改革的原则,主要有三个方面的思路:
  第一,最高人民检察院2000年——2002年进行最高人民检察院和地方各级人民检察院内部机构改革所强调的原则。最高人民检察院2000年制定的《检察改革三年实施意见》第8项规定,“根据中央关于机构改革的总体部署,按照权责一致的原则,从有利于保障公正执法和充分履行法律监督职能的要求出发,科学调整检察机关内部机构,充实加强业务部门,精简、调整非业务机构,根据业务归口的原则,进一步调整检察机关业务部门的职责范围。精简基层检察院的内部机构。”2001年中央批准的《地方各级人民检察院机构改革意见》对人民检察院机构改革的原则作了具体规定,明确了四项原则:1.依法独立行使检察权的原则;2.精简、统一、效能的原则;3.优化队伍结构、提高人员素质的原则;4.实事求是、因地制宜的原则。
  第二,近阶段对检察机关机构改革原则的学术研究意见。有观点认为检察机关内部机构设置的指导思想和原则应当包括六项:1.全面履行法律监督职能原则;2.检察一体原则;3.检察官相对独立原则;4.内部制约原则;5.加强业务部门、精简非业务机构的原则;6.地县两级人民检察院内部机构设置因地制宜原则。{5}(P41—45)
  第三,当前司法改革过程中中央司法体制改革领导小组关于司法体制改革的意见和最高人民检察院的工作部署意见。为贯彻党的十六大精神、落实依法治国基本方略,积极稳妥地推进司法体制改革,2004年年底中央司法体制改革领导小组关于司法体制改革和工作机制改革的初步意见重申了十六大报告关于司法改革的要求。指出司法体制改革应遵循的五项原则,一是加强党对司法体制改革工作的领导;二是坚持四项基本原则;三是符合我国实际、;四是循序渐进;五是严格依法办事。根据中央的精神,最高人民检察院强调推进检察体制和工作机制改革要认真遵循五条原则:一是坚持四项基本原则;二是有利于推进依法治国,建设社会主义法治国家,保障在全社会实现公平正义;三是要从实际出发,立足于中国国情;四是要积极稳妥,循序渐进;五是要严格依法办事。
  上述三个方面的意见基本代表了对于检察机关组织机构改革认识和理解,从中可以看到三个问题:一是检察机关的组织机构改革在实践中主要体现为内设机构改革。而现阶段的改革突出强调“精简、统一、效能”的原则和“优化队伍结构、提高人员素质”的改革目标追求,以及“实事求是、因地制宜”的操作原则。这表明检察改革与国家政治体制改革中普遍强调的机构改革的精神是相适应,强调精简。与此同时,“独立行使检察权原则”在一般意义上得到强调,检察机构改革本身也注重整体职能作用的发挥,开始谋求摆脱行政色彩向专业化发展。这使改革显现出阶段性特征。二是对于检察机关组织机构改革的原则,学术观点也主要探讨内设机构改革问题。其中关注检察机关整体执法效能的提高的同时,更关注检察权运行规律的遵从和检察制度的科学化塑造。如对检察官相对独立、内部制约、检察一体等原则的强调,是十分难得的,机构改革需要加强理论研究的指导和推动。三是当前中央对司法改革的全局把握精神当中,体现出对制度内生之生长路径的遵循以及对改革的渐进性要求。
 

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}林钰雄.检察官论(M).台湾:学林文化事业有限公司,2000.三年不开张,开张吃三年

{2}吴敬琏.发展中国高新技术产业制度重于技术(M).北京:中国发展出版社,2002.

{3}张树义.中国社会结构变迁的法学透视(M).北京:中国政法大学出版社,2002.

{4}孙谦.中国检察制度论纲(M).北京:人民出版社,2004.

{5}谢鹏程.论检察机关内部机构的设置(J).人民检察,2003,(3).

{6}陈健民.检察院组织法比较研究(M).北京:中国检察出版社,1999.

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