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【期刊名称】 《中国法学》
欧共体金融利益的刑法保护
【英文标题】 Criminal Legal Protection of Financial Interest in EU
【作者】 高铭暄吴玉梅【作者单位】 中国人民大学
【分类】 刑法总则【中文关键词】 欧共体 金融利益 刑法规制
【期刊年份】 2006年【期号】 2
【页码】 37
【摘要】

在对欧共体金融利益的欺诈日趋严重的背景下,如何实现对欧共体金融利益的充分保护是摆在欧洲联盟面前的迫切问题,这个问题从法律制度的层面看就是超国家刑法规范创制的合理性与合法性问题。由于国别法律制度与法律传统的差异,成员国在对欧共体金融利益的保护上有不同的模式。欧共体的机构是否根据欧共体的有关条约而被赋予了刑法创制权能,这是目前一个富有争议性的问题,而且由于欧洲宪法的接连受挫,使得这一问题变得更为复杂。本文通过对多方面观点的介绍与分析,指出虽然目前存在着超国家刑法规范的实际需要与现行欧盟制度之间的固有矛盾,但在泛欧洲层面,以超国家刑法规制手段来实现对欧共体财政金融领域的充分保护,是一个可以预见的必然性趋势。

【英文摘要】

With the more serious tendency of financial interests fraud in EC,it appears as a critical problem on how to better protect the financial interests of EC.Looking into the aspect of legal regime,this problem concerns the rationality and legality for creating a super—country criminal law.Due to the gap of every country’s legal system and legal tradition,member countries introduce different manners to protect the financial interests of EC.According to the related EC treaties,whether the institution of EC is endowed the capacity to make out criminal law,it is still a controversial question,and further more,even becomes more complex as the EU constitution being set back.Based on analysis,this article spell out the inherent conflict between the real demand of super—country criminal norms and current EU institution,but in the foreseeable future,it’ll come to a reality for that in the Pan—Europe level,the regulation manner through super—country criminal law shall be adopted in the domain of financial interests protection in EC.

【全文】法宝引证码CLI.A.12591    

为了实现欧洲一体化过程中对各成员国利益的协调,欧洲联盟不仅是一个政治实体,而且首要的是一个经济实体,欧盟通过财政预算体系以及货币金融政策而实现以欧盟国家整体为单位的经济宏观调控。如同自然国家的情形一样,宏观的经济政策必然伴生有以其制度缺陷为土壤的不端行为,对此,欧盟这个超国家的经济政治实体也无可避免。对这些不端行为的预防与规制在自然国家中是由一个有着严格层级的法律体系来调整,在这个体系中刑法是最后的手段。与此不同的是,对于欧盟这个超国家实体而言,它所能使用的法律手段远非如此简单明快。当经济性制裁与行政性制裁已不足以达到预防和控制那些不端行为时,欧盟为了保障这个超国家实体存在的必要经济基础,为了保障这个超国家实体在泛欧洲层面的经济宏观调控机制,是否应该动用刑法这个法律体系最后保障的规制手段,是否有权动用以及如何运用这个手段?一系列的问题从深层来说,不仅仅是法律层面的问题。然而,对于惩治违规行为这样迫切的问题来说,法律的解决至少是一个临时的出路。

在本文开始之前,首先需要对标题的用语加以说明。国内目前在涉及欧洲联盟的问题时,似乎更爱用“欧盟”这一称谓,而在本文标题中之所以坚持使用“欧共体”这样的用语,是因为虽然至1993《马斯特里赫特条约》开始使用欧盟(EU)的称呼以来,欧洲联盟在大多数情况下取代了通常使用的欧洲共同体的称呼,但是在讨论此之前的问题时,使用欧共体或更早的欧洲经济共同体的称呼更准确些,而且欧共体仍是欧洲联盟首位的、最重要的基础,因此欧共体的称谓仍然使用,尤其是在某些法律性文件中。[1]本文所讨论的主题涉及对金融欺诈的刑法应对,这一问题在《马斯特里赫特条约》签订以前就一直存在,而且是属于欧洲联盟三大支柱之一的欧洲共同体领域[2]的问题,这一问题与欧共体对统一大市场的宏观调节有关,因此,本文中用“欧共体的金融利益”这样的用语是准确的。

一、欧共体的收支体系及其金融利益

当前欧共体财政预算的金融体系以关于共同体自有资金体系的94/728理事会决议(EG,EuRAToM)为根据。欧共体的自有资金由以下几个部分组成:(1)成员国根据其国民生产总值而按比例上缴给欧共体的款项;(2)成员国的增值税收入按比例上缴的部分;(3)提留款和其它捐税,特别是来自于与其它非成员国之间的商品流通中的捐税;(4)以共同体关税税则为根据的关税所得。这些资金全部由成员国征收,由欧共体委员会支配使用。由于这些资金的种类和规模不取决于成员国的其它意愿,所以在这方面确保了欧共体的某种自主权。与此相对应的是,不上缴提留款和关税就会直接地减少欧共体的财政收益。[3]除了所谓的自有资金外,欧共体还有一些容易受到忽略的其它所得,这部分的收入来自于欧共体的其它工作成果,比如说由欧共体机构执行的罚款和强制处罚金等。[4]

欧共体的支出主要涉及的是补贴和其它以各种方式与各种名义提供的津贴。除了社会基金、区域性基金和研究基金外,总体上服务于农业领域的干预与出口退税的农业欧洲支付基金和保障基金,也有非常重要的意义。因为这些基金对于欧共体农业政策所具有的功能,所以这些基金具有很大的规模。在这些领域所出现的不法地获取津贴和补助的行为,直接加重了欧共体的财政负担。惩治这些与欧共体收入与支出有关的不端行为,不仅必须由欧共体机构,即欧洲议会、欧洲理事会以及欧共体委员会完成,而且也需要由成员国一起来共同通过预防性的和威慑性的措施,特别是通过刑法的介入。

农业和渔业在由关税和提留款组成的欧共体直接收入中处于突出地位,对于欧共体以补贴和津贴形式所发放的支出,农业和渔业也同样处于前列。因为在农业方面,成员国已经把所有的权力转让给了欧共体,所以由欧共体调节市场状况。为确保成本高昂的欧洲农产品在国际市场上保持其竞争力,为向农产品生产者提供最低价格保证,欧共体在农产品的进口中征收提留款,在农产品的出口上给予补贴。事实已证明,在出口方面给予的出口退税和在货物进口时给予的提留款易于引起犯罪,所以,近几年来开始给予农业生产者直接的收入津贴。

除了上述列举之外,所有那些由欧共体管理或委托其管理的收入与支出,虽然没有在欧共体的财政预算中被指明,但应纳入欧共体金融利益的保护范围。

二、损害欧共体财政的欺骗行为之表现及其所导致的后果

(一)欺骗行为之表现

对欧共体财政造成负担的欺骗行为主要与申请补贴和其它津贴有关以及不缴纳税赋,由此破坏T欧共体对农业政策的调控,而这些调控措施是通过大量的规范来实现的。这些不法行为具体表现为:

1.货物进口欧共体时不缴纳捐税。这种情形下的典型方法是在货物进口时不进行登记,或者是对货物的数量、重量以及在那些关系到货物种类和质量的数据上进行虚假登记。还有一种情况就是对于货物的原产地进行虚假陈述,采取这种方式的主要是那些产品销往欧共体地区就会被授予优先权的国家。同样,当捐税的高低取决于产品的用途时,对货物用途的虚假说明也能导致偷逃税赋的结果。

2.货物出口第三国时骗取补贴。这种情况下所采取的手段和货物进口时逃避捐税的方法有相应性,也是通过对货物数量、种类以及原产地的虚假说明来进行的,只不过在进口货物时将高质量的产品伪称为较低质量的产品,或者报低货物的数量,目的是不必支付所有的提留款项;货物出口时则相反,将低质产品申报为高质量产品或者登记更高的出口数量,以便获取更高的出口退税。此外,还有对货物目的地国家进行虚假登记,因为出口某些国家会享受到更高的出口退税待遇,所以对目的地的虚假登记也会给出口商带来非法财富。最后,对于出口货物使用用途的虚假说明也能导致不正当的出口退税。

3.枉欧共体内部骗取补贴和不缴纳税收。在农业领域影响到欧共体经济利益的违规行为不仅仅限于与第三国的交易上,因为在欧共体内部也有大量的津贴和优惠,这些措施主要涉及农产品的生产与加工领域。例如,对烘焙和冰淇淋生产所用的黄油给予优惠权,给牛羊肉的生产者提供额外津贴等等,不法行为特别易于出现在这些领域。

4.其它“灰色(Grauzone)地带”范围内的行为。在一份关于欧共体对农产品出品津贴的报告中,提及那些针对欧共体的明显欺诈情形,如为同一产品多次申请津贴。除此而外,有些行为是处于所谓“灰色地带”的,例如,无确凿理由而绕道发货以改变利率的行为。这种灰色行为的表现形式可以分为两类:一类是虚假交易。这种情况是指,要么根本就没有行为存在,要么所实施的行为是要遮掩另一个行为。另一类是规避式交易,这类行为的特殊性在于,当法律存在漏洞时,或者法律条文中法律规则的表述与全文协调不好的情况下,对法律反其意而用之。规避法律的判断不仅在欧共体层面而且在成员国中也是相当棘手的。欧洲法院(EuGH)在其判决中并没有就滥用规则的情形确定一个一般性的法律原则,而是在法律条文允许的条件下,选择了扩张性解释,当然这种解释要在禁止类推的范围内划定其界限。对于规避情况的理解,各成员国有其各自不同的调节模式。在英国,以法律的规避(evasion of law)来看,规避式交易是具有可罚性的;而在希腊情况则相反,以希腊宪法所保证的类推禁止为根据,规避行为的可罚性受到了否定;在德国,可以用税法和补助金法的一些特别规则来说明,对德国金融财政负担所造成的损害,在刑法上具有评价的意义;在西班牙民法典第6.4条中有规避规则的规定,可以肯定这个规则对于所有非刑法的法律领域都有效力。当西班牙的宪法法院对这个规则在刑法中的适用做出了否定性解释的同时,最高法院于1993年在一个附带性的注释中却得出结论,民法典第6.4条至少对于财产犯罪是可适用的。对于利用法律漏洞的情况,各国的规避性法律规则在欧共体的层面上是不可适用的,因此,也不可能在欧共体层面上说明规避行为的可罚性。因为这里涉及的并非程序性规范,而是实体性规范,国家的有关规避的规则在欧共体的层面不产生影响。由此,只要是针对欧共体税赋的规避行为缺乏超国家的规则,那么规避行为在大多数成员国里也不能受到制裁。[5]

(二)欺骗行为所导致的后果

根据欧共体委员会2001年12月11日所公布的《保护欧共体金融利益和建立欧洲检控机关的绿皮书(Grunanbuch)》,仅仅在1999年,故意的欺诈犯罪方面所造成的损失额就有41300万欧元。正如欧共体委员会1999年保护共同体金融利益的年度报告所表明的,1999年由成员国查明的违规行为和欺诈行为的案件共有4912件,这些行为仅仅在农业领域共造成大约10亿欧元的损失,占欧共体财政的2.5%。根据专家们的一致看法,近年来这种损失的规模实际上更高,至少达到了共同体财政的10—20%。相应地所耗费的欧共体钱财的数量每年绝对达到了大约60亿—120亿欧元。虽然对于欺诈给欧共体所造成的实际损失规模有不同的估计,然而却足可以断定欺诈在欧洲的猖獗程度。[6]

(三)欺诈行为形成的原因分析

这些给欧共体造成天文数字般损失的欺诈之所以形成有多重原因,其一就是欧共体财政预算的缺陷成为欺诈与违规行为的温床。人们认为,欺诈行为多是由欧共体的计划性经济体系、特别是在农业领域里的计划性造成的。因此,有观点主张应采取有效的预防措施,比如消除补贴诈骗的特定原因,这个原因就在于发放补贴的政策,因为这个政策是违背自由竞争的,所以应取消。[7]但这种观点遭到了一些人的反对,他们认为惩治欺诈并不是欧共体的唯一目标。其二是共同体详细而复杂的规制技术。法律的规定越复杂,难以把握的参数越大,相对地被发现的风险也就越小,以至于对经济主体而言,欺诈所获得的利益远远高于其所遭致的微不足道的风险。这一点对于前述所提及的规避法律的情况尤其如此,规避法律情况的出现,往往取决于立法以及规则制定的技术。基本上是规则越详细,规避的可能性也就越大。欧共体的法律在其规制技术上达到了法国式立法的详细程度,本来应该能保障各成员国的行政机构在规则的使用上没有裁量的空间,然而欧共体的法律却反而特别容易受到规避。简化与欺诈相关的规则在可预期的时间内几乎是不可行的,因为这些复杂的规则从根本上来说主要是源于成员国之间的政治妥协。其三是对于行为人而言,没有显而易见的受害人存在。

三、成员国刑法对欧共体金融利益保护的现状

各国的刑事制度对此反映出了一种原则上的两分法:即分别从进口欧共体时的补贴和出口第三国时的退税这两方面来进行刑事制度的处理。通过税收刑法和关税刑法来规制有关缩减收入的行为,通过规定补贴的构成或一般性的欺诈构成要件来规制对于支出的欺骗行为。然而,不论是在实体刑法方面还是在执行方面,各成员国之间却存在着巨大的差异。

(一)对于制裁违反共同体法律的行为,成员国所负有的义务

为保护欧共体金融利益而赋予成员国的义务来自于有历史性意义的1989年“希腊玉米案”,该案涉及到的是,在希腊公职人员的参与下,与农业提留款有关的欺骗行为。因此,就成员国对违反共同体法律所负有的制裁义务这一问题,这个判决具有核心性的意义。[8]欧洲法院在此判决中得出结论,由于希腊共和国针对那些参与实施和掩盖偷逃提留款行为的人没有规定刑法或纪律惩戒的程序,所以希腊共和国违反了欧洲经济共同体条约第五条(Art.5 EGV)。就此而言,成员国有义务制定措施,以确保共同体法律的适用和效果。这样的原则同样要求,对于违背共同体法律的行为,应该与违背具有同样性质的国家法一样,以相似的实体性规则和程序规则加以制裁,虽然成员国仍然保留有选择制裁方式的权力,但是,对于违背共同体法律的行为,成员国有义务适用与同类违背国家法行为一样的制裁。这就是所谓的等置义务(Gleichstellungsverpflichtung)或同化义务(Assimilationsverpflichtung)。而且这样的制裁无论如何必须是有效的、合比例的和有威慑力的,即所谓“最少的三重性”(Mindestrias)。[9]欧洲法院在此判决中主张欧共体成员国所负有的义务,不仅使得成员国保护本国法益的那些法律规范在欧共体的金融利益上也适用,而且在保护欧共体金融利益的目标被妨碍时,为了达到对国家金融利益和欧共体金融利益的同等保护,成员国必须重新创制或调整有关的国内规范。打遮阳伞就显得很娘

自这个判决做出以后,呈现出如下改变:国家犯罪构成的保护方式被扩展到欧共体金融利益的保护上。然而,是否把国家金融利益的刑法保护和欧共体金融利益的刑法保护置于同等地位,以在欧共体层面实现充分的协调,这一点还尚有争论。

(二)对收入的保护

只要成员国的税收犯罪和关税犯罪的法律规定可以适用于欧共体所得,那么,对欧共体所得的刑法保护就是通过各成员国税收刑法和关税刑法来进行的。关税刑法和税收刑法是对付偷逃进出口捐税的典型模式,特别是通过对走私犯罪构成的规定。然而,关税刑法和税收刑法领域的法律状态在各成员国中是各不相同的。德国、意大利和西班牙对所有形式的逃偷关税和其它税收的行为制定了统一的犯罪构成。而其它国家如法国和比利时,则除了税收刑法规定外,还有特别保护进出口捐税的关税刑法。在法国和西班牙,走私犯罪不仅仅指秘密输入和输出货物的行为,还包括通过虚假说明而不缴纳进出口税的行为。[10]

国家的关税刑法和税收刑法原则上限于对本国关税和税赋收益的保护,因此,需要有明确的规则将欧共体的提留款纳入保护范围之内,这些规则在各成员国的法律制度中也有所规定。例如,在德国法律中,将欧共体关税规则的关税和提留款置于与德国国内税赋同等的地位。德国税收通则第370条(370A0)中规定了不缴纳税款而构成犯罪的成立条件,其中第六款(Abs.6)规定:“如果行为涉及那些由欧共体其它成员国所管理的进口税收,那么,1—5款也适用。”[11]这样的规定使得对金融利益的国家刑法保护不仅仅延伸至欧共体层面,而且还延伸到了其它成员国。意大利法律认为,其对于偷逃捐税所规定的特殊犯罪构成,对欧共体的金融利益也适用。

将欧共体的金融利益纳入国家刑法规范的适用范围之内,或者更确切地说是包含进特殊的刑事犯罪构成规定的适用之中,这样的同化条款就欧共体收益的保护来说,其必要一性已经得到了认可。然而,不同法律制度之间存在着多样性,而且在法律追究结果上各国也有所区别,通过同化原则而对欧共体金融利益的保护就因为这种国别法之间的差异而面临着困难。例如,对于过失的不缴纳捐税的行为,刑法上的对待在共同体成员国之间就有所不同。在西班牙和意大利,要求这种犯罪的构成必须是故意性行为,而在法国,对于故意性的证明不是必需的,而且也不承认作为犯罪排除理由的错误。在德国,不纳捐税的疏忽行为不受到刑罚处罚,而轻率行为可作为违规行为而受到制裁。另外,对于未遂行为的可罚性也存在差异。在法国和意大利,未遂的走私和既遂的行为具有同样的法律后果;而在德国,不缴纳税收的未遂行为根据德国税收通则第370条第2款(370 Abs.2.AO),具有刑法上的可罚性。[12]

(三)对支出的保护

在对欧共体支出的保护上,从犯罪构成设置、被保护法益以及可罚行为的角度来看,成员国的法律制度对欺诈的规定主要有两种不同的模式:一种是法国式的欺诈构成模式,另一种是德国法的模式。除此之外,还有很大程度上与德国模式相吻合的英国式的欺诈构成模式。

1.法国法上的欺诈构成模式。根据1994年法国刑法典第313—1条,欺诈的成立必需具备造成损害这一后果。此外,欺诈只有通过积极的作为实施,不作为不能成立欺诈。行为方式的“欺骗性伎俩”这一概念被宽泛地加以解释。自从1863年的修正案以来,在法国刑法中,未遂受到与既遂同样的刑罚,这一点是法国刑法不同于比利时刑法和荷兰刑法之处,虽然后二者的刑法典都是以1810年法国刑法为蓝本而制定的。在主观方面,法国刑法第313—1条并不要求有为自己或为第三人谋取非法财产性利益的特别意图。在这一点上,法国刑法的规定和荷兰刑法完全相反。法国刑法对欺诈构成的规定接近于由于不适当地或不按条件地使用已获得的补助和津贴而违反补贴发放目的这样的边界。除了一般性的欺诈犯罪构成要件的规定外,法国刑法中没有对骗取补贴或骗取其它有义务支付的款项进行特别的犯罪构成规定。

2.德国法上的欺诈构成模式。第二种欺诈的构成要件模式源自德国刑法典第263条,除了德国外,在刑法制度上,丹麦、希腊、意大利、葡萄牙和西班牙也采用此类模式。这类模式中欺诈的构成要件要求,在连续的因果关系中有欺骗行为、错误的唤起、财产的支配和被骗方的财产损失或一个处于相当密切关系中的第三人的财产损失。在意大利刑法中,如同德国法一样,财产的支配被作为一个未写明的构成要件特征,而在丹麦、意大利、葡萄牙和西班牙,刑法中财产的支配则在相应的规定中被明确加以述及。

英国法上对欺诈行为的要求与德国模式基本相符合,此外,还必需有损害的开始以及故意性行为,这些规定在针对欧共体金融利益进行侵犯的情况下也可适用。

上述两种模式之间的区别具有重要意义。按照德国模式,财产遭到损害是犯罪既遂的前提条件,而且未遂所受的刑罚轻于既遂;此外,欺骗行为不仅可以由作为实施,而且也可由不作为实现;最后行为人必须是出于为自己或为他人谋取非法利益的目的而故意地行事,由此,如果行为人对于所转移的财产实质上有合法权利,那么就排除了其欺骗行为的可罚性,在这些方面,德国模式与法国模式有所不同。

3.设立专门的补贴诈骗犯罪构成。那些采纳了德国法模式的国家,在对那些以伪造、不符合实际情况、或不完整的说明所实施的补贴诈骗或成果骗取行为进行刑法规制时,碰到了论证上的困难。这个实践中的困难导致德国率先引入了对补贴诈骗的专门性构成规定,随后,西班牙等国也引入了有关补贴诈骗的特别规定。德国刑法264条规定的犯罪构成,放弃了对损害结果出现的要求,并且已经把对补贴事实的欺骗纳入犯罪,将对普通性诈骗犯罪构成的可罚性规定前置(即263条)。由此,在欺骗行为、错误唤起、财产控制和财产损失之间那个难以证明的因果关联就不再成为必需的要件。第264条第7款明确地将根据欧共体法律而从公共资金中支出的经费纳入了保护范围。由此,那些在农产品出口中所支付给第三国的出口补贴,以及那些从社会基金或地区性基金中提供给企业的补助,也明确属于第264条的保护范围之内。

在意大利,对欧共体财政的补贴诈骗所适用的是特别刑法的规定,根据1986年898号法案第2条(Art.2 des Gesetzes 898/1986),进行虚假的、不正确的和不完整的说明,以获取那些完全地或部分地由欧洲农业保障基金所提供的补助、退税和津贴的,处以不超过三年的自由刑;而一般的欺诈则可能被处以不超过五年的自由刑。可见,在意大利刑法都拉黑名单了,还接个P上,对于欺骗欧共体补贴的行为是有所“优待”的。

葡萄牙也是以特别刑法的方式规定了补贴诈骗的犯罪构成,而且将其作为实害犯来对待。一般的欺诈犯罪最多处以不超过三年的自由刑;而对补贴诈骗的犯罪则规定了一到五年的自由刑;对于补贴违反其目的之使用,则规定了不超过两年的自由刑。(Art.36、37 der Gesetzesverordnung 28/1984)

(四)证件刑法(Urkundenstrafrecht)

与保护欧共体金融利益免受偷逃提留款和骗取补贴行为的损害相关联的其它犯罪,可以被称为证件犯罪(die urkundendelikte)。对此类犯罪,各国的法律规定也显示出相当大的区别。虽然在涉及到外国的案件中,除了国内官方证件外,有关的法规也将外国的文书和超国家的官方证书考虑了进去,但是,分岐特别存在于涉及到内容不正确的说明和书面的虚假陈述时的可罚性问题。当证件的使用会导致第三人受损害时,比利时、法国、葡萄牙、西班牙和荷兰的刑法典将所有对证件的伪造或不正确的制造都规定了进去,而德国、丹麦、英国、爱尔兰和希腊的证件刑法的规定则较为简单,没有将那些特殊的书面性的欺骗包括进去。

(五)法人的可罚性

法人的可罚性问题在欧共体成员国间也完全没有统一的规定。在法国、丹麦、英格兰和苏格兰以及荷兰,对法人规定有刑事处罚的同时,德国、意大利和葡萄牙则认可罚款,而在希腊和西班牙,则是对企业进行行政处罚。

为统一企业的刑事责任,在欧共体文献中,有观点主张采用超国家的罚款。鉴于成员国在把刑事权能转交给欧共体时所持有的极其克制的态度,所以有观点主张,在共同体法中对罚款的构成加以规定。这种共同体法上的罚款在欧共体的卡特尔法(EG—Kartellrecht)中已经存在,并且成功地适用于企业。然而,迄今为止,欧共体委员还不会考虑采纳针对法人的刑事法律。[13]

四、欧共体条约中所确立的反欺诈规范

长期以来,通过基本性立法来保护共同体的金融利益并不是理所当然的。对于违背共同市场规则的行为确定刑事制裁的基本条件,这种想法最早萌生于20世纪60年代,一个制定关于刑法协调的协定草案由于法国政府政治上的反对而无果而终,直到70年代,欧共体的机构才重又倡议,在欧共体条约中给予欧共体金融资金的保护以适当的位置。

(一)欧共体条约第280条的内容介绍

欧洲经济共同体条约(EGv)第209a条经阿姆斯特丹条约重新表达,在欧共体条约(EG)中重新编号为280条,这一条款所致力于解决的是对共同体金融利益造成损失的欺诈行为。

该条第1款规定:“根据本条,共同体和成员国以具有威慑性且在成员国中产生有效保护的措施来防止欺诈和其它针对共同体金融利益的违法行为。”280条第2和第3款规定了成员国所应采取的措施,第2款规定:“成员国对那些针对共同体金融利益的欺诈行为所采取的措施,与针对自己国内金融利益的欺诈行为而采取的措施相同”,第3款规定:“尽管有其它的条约规定,成员国为保护共同体的金融利益免受欺诈要使其行动协调一致。为了这个目的,成员国借助于专门的委员会来共同维持主管当局之间紧密而定期的合作。”而第4款则第一次包括了对欧洲理事会的权能规定:“为了在成员国中确保有效且等值的保护,理事会在审计署听证之后,按照第25l条规定的程序来决定,对那些针对共同体金融利益的欺诈进行预防和打击的必要措施。成员国刑法和成员国刑事裁判权的行使不受这些措施的影响。”相比较而言,280条的第5款具有从属性的意义,“在与成员国的合作过程中,委员会每年向欧洲议会和理事会呈交一份关于这些被采取的措施对本条贯彻实行情况的报告”,这一条款中中所提及的所谓“报告义务”符合于到目前为止欧共体委员会在工作方案和年度报告中的动议和反欺诈活动的实践。[14]

(二)欧共体条约第280条第4款中的授权性内容

欧共体条约第280条中尤其引人注意的就是其中第4款的规定。因为从文义来看,该条款赋予了欧洲理事会对欺诈“采取措施”的权力。一个现实性的问题是,欧洲理事会在以该条款规定为依据的程序范围内,是否被授权制定特有的保护金融利益的欧洲刑法规范?对此问题,欧洲联盟机构所持的立场也有分歧:欧洲议会认为,欧共体条约第280条第4款构筑了对欧共体金融利益进行有限度刑法保护的基础,认为欧共体通过该条而被授予了特定领域的刑法设置权能。欧洲议会在其2000年5月6日被通过的一份《欧洲议会就保护共同体金融利益和惩治欺诈委员会的1998年度报告所做出的决定》中再次重申:要求委员会根据修改后的欧共体条约第280条第4款惩治欺诈的规范,对于联盟的财政引入刑法性的保护手段。[15]欧洲审计署的观点与欧洲议会有所不同。欧洲经济共同体条约第209a条经过阿姆斯特丹条约扩展,确保了对共同体金融利益的威慑性保护。凭借欧共体条约第280条第4款的规定而进行的联盟性的制裁,有可能使各成员国的刑法典互相协调。但是,这种共同体的制裁并不改变成员国对这一领域所享有的唯一管辖权。欧洲审计署认为,欧共体条约第280条第4款走上了协调各成员国刑事犯罪构成的道路,主张欧共体机构在保护共同体利益,打击欺诈方面享有指令权(Anweisungskommpetenz),也就是说,共同体的权能远非原生性的共同体刑法权能。[16]

欧共体委员会对将来以欧共体条约第280条第4款为根据而获得支持的法律文件的属性持非常克制的态


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