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【期刊名称】 《宪政与行政法治评论》
食品安全风险评估中的公众参与研究
【作者】 曾娜【作者单位】 中国人民大学
【分类】 文教卫生管理法【中文关键词】 食品安全;风险评估;公众参与
【期刊年份】 2011年【期号】 5(第五卷)
【页码】 170
【摘要】

食品安全风险评估涉及高度的科技背景,倾向于反映专家的意见而不是民主价值,以至于限制了公众参与机制的引入。然而,食品风险的相对性及风险评估内在的不确定性,加之专家决策所固有的缺陷,决定了公众参与应成为食品安全风险评估制度的当然组成部分。为实现有意义的公众参与,可依据公众参与梯度理论,确定公众参与的程度,并在此基础上确定公众参与的具体方式与效力。

【全文】法宝引证码CLI.A.1157611    
  
  食品安全风险评估制度是2009年通过的《食品安全法》新增加的内容,该法明确规定了食品安全风险评估结果的效力,即制定修订食品安全标准和实施食品安全监督管理的科学依据,这意味着风险评估成为我国政府针对可能具有安全隐患的食品,进行规制时所要采取的普遍做法。然而,这样一个新的制度的引入,也必然会引发许多争议,比如:如何定位风险评估在行政程序上的地位、如何执行风险评估、人民以及司法者的角色等相关待确认的问题。[1]不过,食品安全风险评估制度引起的争议固然较多,但在整个风险评估过程中,是否需要引入公众参与,以及如何实现有意义的公众参与,却是其中一个较为棘手的问题。本文试图在肯定公众参与食品安全风险评估的必要性基础上,基于风险评估的内在限制,探讨公众参与的程度、方式及效力,借以对食品安全风险评估制度的进一步完善提供相关的参考。
  一、公众参与食品安全风险评估的理由
  近年来,公众参与科技决策的兴趣和热情不断上涨,尤其集中在环境和健康风险领域。尽管公众参与有助于彰显国民主权及增进政府决策的可接受性,但具体到食品安全风险评估这样一个“纯”科学问题,何以要引入公众参与,还须有充分的理由。
  (一)食品风险的相对性
  食品风险并不是一个非有即无的问题,而是一个程度问题。既然所谓的“零风险”状态并不存在,这就需要确定什么情况下风险是可以接受的。《食品安全法》将可接受风险的标准定为“对人体健康不造成任何急性、亚急性或慢性危害”[2],在此限度内,食品即是安全的。不过,具体到特定食品可接受风险值的确定,还有赖于专家的专业判断。从理论上讲,可接受风险值应建立在排他性的科学证据基础上,社会的、经济的及技术的因素都不应予以考虑,换言之,是纯粹基于健康的而不是妥协的产物。然而,现实中这一点很难做到。比如,我国2010年6月1日起施行的乳品安全国家标准(以下简称新国标),将生乳的菌落总数从2003年的每毫升50万下调至200万。根据专家起草组组长的意见,放宽菌落数是为了兼顾行业现实,保障散户奶农的利益,是各方利益协调后的产物。[3]新国标建立在食品安全风险评估基础上,其对可接受风险值的调整,明显受到了社会价值的制约。而就相互竞争的社会价值作出选择,专家并不比公众更有正当性。
  (二)风险评估的不确定性
  风险与不确定性是一体两面的概念,可以说,风险评估最大的争议即是不确定性。食品安全风险评估中的不确定性来自于资料及所选择的危害物质和模型两个方面。[4]前者源于可获得资料的有限性,从严格的科学角度看,人体数据应是评估食品风险的首要的资料来源,但这样的数据一般很难获得,实践中动物试验结果成为风险评估主要的数据来源。由于动物试验通常在短时间内以高剂量方式进行,不同于现实中人群的长时间低剂量暴露状态,用动物试验的结果来评估人类面临的食品风险,自然会引发许多问题。后者所选择的数学模型毕竟是对现实的简化,考虑的因素有限,运用这样的模型所得到的结果当然具有不确定性,而且,时间跨度越长,偏差越大,风险评估的不确定性就越加明显。不能给市场做人工呼吸
  不确定性内在于所有的食品安全风险评估中,下面的例子充分说明了这一点。化学研究发现,一种常用的肉类防腐剂亚硝酸钠,代谢后会转变成致癌物质亚硝胺,美国食品和药品管理局对此颁发了禁令,然而,进一步的研究发现许多天然食物也会产生亚硝胺,且事实上人体自身就会产生这种物质;接着,肉类加工业指出,亚硝酸钠能有效防止食物损坏,尤其是阻止肉毒杆菌中毒,因此,在食品中使用低剂量的亚硝酸钠是可以的。[5]在食品安全风险评估中,由于不确定性的存在,常常需要决定于科技的未知之中。此时,“风险评估之进行往往只能游走在几种不同科学上的合理可能性推论中,并被迫在替代性模型或输入资讯之间依循科学政策之运作模式加以选择”[6]。既然选择是以一定的价值判断为基础的,这就决定了风险评估并不是价值无涉的活动,而价值判断更应当由公众而不是专家来做出。
  (三)专家理性的有限性
  从食品风险的产生看,很大程度上可归因于科技的负面性。科技的发展丰富了人们的餐桌,同时也带来潜在的风险。比如,山西一些地区种植转基因玉米后,出现大老鼠绝迹的现象。[7]然而,为了控制食品风险,人们又不得不依赖专家的专业判断。即使不考虑专家可能被利益集团俘获的问题,专家在进行风险评估时也经常出现分歧,这种情形尤其容易发生在具有高度争议性的议题上。再者,食品风险具有不确定性及显现的时间滞后性,专家在面临新科学技术时,往往多注重科技的贡献性而忽略其副作用,为风险的发作埋下了种子。进一步而言,随着对科学客观性的批判与怀疑的深入展开,人们逐渐认识到科学与技术并不是理性、客观、绝对真理、价值中立的代名词,而是社会、文化、政治、经济的产物,有其各自特殊的社会建构与社会形塑过程[8],这也影响到公众对专家知识的信任。因此,为防止专家借口专业判断而恣意作为,避免走向所谓的技术统治,有必要在食品安全风险评估中引入公众参与。
  总之,尽管传统的观点认为科技争议应留给技术专家和科学家决定,并对公众参与抱有警惕[9];而且,从《食品安全法》及其配套法规规章看,并无公众参与食品安全风险评估的明文规定,且仔细审视规范内容,也无法推导出容许公众参与的隐含意思。但是,从我国食品安全风险评估制度的运行情况看,有必要引入公众参与,使风险评估结果更具可接受性。例如,第一届国家食品安全风险评估专家委员会于2009年11月组建成立后,在2010年5月针对食盐加碘问题首次作出风险评估。在卫生部公布的《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》报告中,国家食品安全风险评估专家委员会认为,我国绝大多数地区居民的碘营养状况处于适宜和安全水平。可是在卫生部随后发布的《食用盐碘含量》(征求意见稿)中却下调了食盐碘含量,不免让公众感到疑虑。而且,从事此次风险评估的专家组九位成员中有八位来自卫生部下属的中国疾病预防控制中心,也让公众对评估报告的客观性、全面性产生怀疑。
  二、公众参与食品安全风险评估的局限性
  尽管透过公众参与,可在一定程度上缓解专家评估模式的负面性。然而,进一步思考发现,公众参与食品安全风险评估也存在着一些局限性。
  (一)风险评估的特性
  从风险分析的角度看,可以将行政机关应对风险的过程分为三个阶段:风险评估、风险管理和风险沟通。风险管理是指根据风险评估的结果,选择和实施适当的管理措施,以尽可能有效地控制食品风险,从而保障公众健康。因此,风险评估的重点在科学,而风险管理的重点在政策[10],区分二者是为了降低政治及价值判断对风险评估产生的影响。就公众的能力而言,相比较以科技知识为支撑的风险评估,风险管理主要依赖政治及价值判断,为公众参与提供的空间更大。而且,从外部法律效果看,风险评估结果本身不具有处理性,真正影响公民权利义务的是行政机关依据该结果做出的监管措施,由此决定了在风险管理阶段引入公众参与更具有实益。既然食品安全风险评估的目的是为后续的食品安全监管提供科学依据,因此,制度设计者若将公众参与的重点置于食品安全风险评估阶段,而不在食品安全监管的其他环节考虑公众参与,不仅会影响食品安全风险评估制度的功能发挥,也会扭曲公众参与机制的机能。
  (二)公众专业知识的欠缺
  根据1983年美国国家科学院(the National Academy of Sciences)的建议,风险评估通常包括四个步骤:危害识别、剂量反应评估、暴露评估和风险定性,并为各国普遍接受。[11]遵循以上步骤开展食品安全风险评估时,首先需要参考流行病学的、临床的、毒理学的研究成果,并选用合适的数学模型对资料做出判断;同时,还要认识到所采用的资料、模型和假设具有不确定性,并在某些情况下承认依据现有的资料可以推导出科学上合理的不同结论。因此,为判断食品与不良健康影响之间的因果关系,必然涉及深奥的专业知识的运用,即便是科学家,有时都难以做出判断,更何况一般大众。例如,2008年我国爆发的三聚氰胺毒牛奶事件,席卷了整个台湾社会。台湾“卫生署”经参考国际检验方法及香港立法规定的标准,并与专家会商后,决定采取食品中可含2. 5 ppm三聚氰胺的检验标准。舆论一片哗然,迫使卫生署长辞职,“卫生署”将检验标准改为零检出。[12]三聚氰胺可用于生产食品包装材料、农药和化肥,即使未在食品中非法添加三聚氰胺,也可能通过环境和包装材料等其他途径进入食品。因此,从技术和经济的角度看,将三聚氰胺的限量值设在零是不可行的,此时就需要专家通过风险评估确定食品中三聚氰胺的限量值,而这往往超出公众的能力。需注意的是,公众对食品风险的认知大多建立在直觉、情感的基础上,将风险看做是全有或全无的状态,未从成本收益分析的角度考虑承受风险可能带来的收益。如果将公共资源分配到公众关注度较高的风险领域,导致的一个结果就是政府投入得越多,所换来的保护却越少,最终造成“恶性循环”,不仅削弱了公众对政府的信任,也

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