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【期刊名称】 《行政法学研究》
我国语言文字法律体系的构建
【英文标题】 The Construction of Legal System of Chinese Spoken and Written Language
【作者】 杨解君李俊宏
【作者单位】 广州大学法学院{教授}广东外语外贸大学{博士研究生}
【分类】 立法学【中文关键词】 语言文字;法律体系;体系构建
【英文关键词】 Language and Writing;Legal System;System Construction
【文章编码】 1005-0078(2018)1-028-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 28
【摘要】

我国现行语言文字法的体系构成尚不健全。其“不健全”主要表现在法律体系结构、法益平衡、法律内容以及语言文字权利保障等诸多方面。对此,应健全语言文字法律体系,重新权衡当前语言文字的权利义务配置;改良语言文字法律规范的内容,使其具有可操作性和适用性;进行体制上的改革和创新,体现语言文字法律体系特有的内在要求;强化语言文字权利保障并落实公民的语言文字宪法权利。

【英文摘要】

The constitution of the current language law in our country is not perfect. Its “imperfection” is mainly manifested in many aspects such as legal system structure, law and interests balance, legal content and the protection of language and writing rights. In this regard, the legal system of language and writing should be perfected, and the rights and obligations of the current language should be weighed again; the content of legal norms of language and writing should be improved to make it workable and applicable; institutional reforms and innovations should be made to reflect the inherent requirements of laws system of language and writing; the protection of language and writing rights should be strengthened and the constitutional rights of citizens of the language should be implemented.

【全文】法宝引证码CLI.A.1234008    
  在以“全面推进依法治国”为总抓手的全面深化改革时期,语言文字事业的发展和振兴,事关国家统一、民族团结、社会进步和国民素质的提高。语言文字法律体系的健全与完善,既是“形成完备的法律规范体系”的必然要求,也是传承民族文化、提高文化自觉自信进而实现中华民族伟大复兴中国梦的客观需要。有鉴于此,本文拟对我国现行语言文字法展开缺失性的检讨并进而提出健全和完善的建议。
  一、我国语言文字法律体系存在的主要问题
  当前,我国语言文字法律体系的基本状况,在体系构成的量上可概括为:4条宪法规定、1部规范国家通用语言文字使用与管理的法律—《国家通用语言文字法》共计28条、30部实施《国家通用语言文字法》的地方性法规(其中2部省级关于少数民族语言文字的地方性法规)、21部关于少数民族语言文字使用的自治条例和单行条例及若干规章。总体而言,我国语言文字虽已基本解决了“无法可依”的问题,但是与用“法治思维与法治方式”解决语言文字事业发展问题的要求还有相当大的差距。现行语言文字法律体系还存在若干问题与不足,较为突出地表现在如下几个方面:
  (一)系统性与层次性不足—法律体系结构方面存在缺陷
  语言文字事业,事关中华传统文化的传承、国家文化建设乃至国家文化安全等重大问题,对此应放在国家文化战略层面加以考量;同时,语言文字事业应在系统观和科学发展观的指导下做好顶层设计与制度安排。从应然层面上说,在有关语言文字事业的法律体系设计与制度安排上,也应做好统筹。相应地,语言文字法律体系应当涉及宪法、法律(基本法律与非基本法律)、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等五大层次(以及规章层面)。但实然状态是,国家语言文字事业的发展和总体安排只有一个政策性质而非法律性质的“发展纲要”—《国家中长期语言文字事业改革和发展规划纲要(2012—2020年)》,加上一部《国家通用语言文字法》。除此之外,并不见有系统性、整体性、全局性的法律制度安排。同时,现行语言文字法律体系还存在着一个严重的结构性问题。对于语言文字,除宪法的原则性规定外,本应由全国人大通过基本法律统一规定语言文字的使用与管理等方面的问题,但实际上只是由全国人大常委会制定了《国家通用语言文字法》(非基本法律),由《民族区域自治法》(基本法律)规定了少数民族语言文字的使用、教育、学习、诉讼权利等内容。这种规定状况,不仅割裂了语言文字事业的整体性,而且在逻辑结构上欠缺国家“非通用语言文字法”(与“国家通用语言文字”相对应的是国家“非通用语言文字”而非仅限于“少数民族语言文字”)。在体系结构上,行政法规目前亦为空白,主要由各地方通过地方性法规加以规定。
  (二)公正性不足—在法益平衡和利益协调方面存在缺陷
  法律是实现社会关系合理化和有序化的制度工具,而好的社会制度的第一要义就是公平正义。但现行有关语言文字的制度安排,在协调和处理不同利益主体之间(包括不同民族之间、不同阶层之间、不同行业之间、不同群体之间、不同方言区之间)的“不和谐”问题上,未能最大限度地寻找到不同民族、不同阶层、不同行业、不同群体、不同方言区之间的最佳的利益契合点,在法益平衡和利益协调方面的公正性确有不足。
  以《普通话水平测试管理规定(修订)》(以下简称为《规定》)为例,该《规定》第15条规定:“应接受测试的人员为:一、教师和申请教师资格的人员;二、广播电台、电视台的播音员、节目主持人;三、影视话剧演员;四、国家机关工作人员;五、师范类专业、播音与主持艺术专业、影视话剧表演专业以及其他与口语表达密切相关专业的学生;六、行业主管部门规定的其他应该接受测试的人员。”[1]这一规定,显然在法益平衡与利益协调方面未能充分满足公正性的要求。该部门规章涉及了行政许可的设定,即普通话等级的认定(属于资格考试,颁发普通话等级证书)已经实际构成了相关就业人员行业准入的门槛之一,这就导致普通话推广与公民就业权利之间的失衡。尤其是对方言区和少数民族地区的群众来说,统一的普通话等级认证标准是显失公平的。可以说,测评人员素质的高与低,测评执行标准过程的宽与严,方言区和少数民族地区普通话测试的统与分,都事关不同语言区的公民的基本利益。但《规定》都只做了原则性和模糊性的规定,并未做恰当的处理。由此可见语言文字法在法益平衡和利益协调等方面存在的不足。人丑就要多读书
  (三)适应性和可适用性不强—法律规范与内容方面存在缺陷
  “法律应该和政体所能容忍的自由程度有关系,和居民的宗教、财富、人口、贸易、风格、习惯相适应。”[2]健全的语言文字法律体系,应该和我国“多元一体”的语言文字文化国情和时代背景相适应。我国是统一的多民族、多语言的单一制国家,语言文字事业的发展面临着诸多管理上的难题,这些难题大体都是语言文字法律制度在“制定”和“实施”之间“不和谐”的集中体现。这种不和谐,既有不适应语言文字发展而不能“与时俱进”的制度适应性问题,也有现行法律规定不足或难以操作适用的问题。这些问题主要表现为:
  第一,滞后—某些语言文字的法律法规或者规章等规定已经不符合当代社会日新月异的高速发展需求。
  以1998年实行的《广告语言文字管理暂行规定》为例,该规定5条规定:“广告用语用字应当使用普通话和规范汉字”;第8条规定:“广告中不得单独使用外国语言文字”;第10条规定:“广告用语用字,不得出现下列情形:(一)使用错别字,(二)违反国家法律、法规规定使用繁体字,……。”;第15条规定:“违反本规定其他条款的,由广告监督管理机关责令限期改正,逾期未能改正的,对负有责任的广告主、广告经营者、广告发布者处以1万元以下罚款”。在改革开放将近40年的今天,街道上、电视上、网络上的广告铺天盖地,违反上述规定的广告比比皆是,其中不乏经典与创意之作,而且对于民众的经济生活和文化生活利大于弊,若继续一成不变地适用《广告语言文字管理暂行规定》的所有条款,未免有悖于社会生活的与时俱进现实和改革创新的时代精神,反而会给市场经济和文化创新造成发展的障碍。
  第二,缺位—某些领域尚无法律规定或者无相应规范语言文字的制度安排。例如,外来语的使用与管理问题、新媒体语言的使用与管理问题、通用语言文字与非通用语言文字的关系处理、不同领域的语言文字使用与管理问题等,并没有专门性的语言文字法律或行政法规来对应解决。因某些领域尚无法律规定或者无相应的语言文字的制度安排所造成的“缺位”现象,在语言文字的法律体系中相当普遍。
  第三,冲突—有关语言文字的法律法规或者规章等规定之间存在不一致。例如,公民享有宪法和法律赋予的姓名权,而根据《居民身份证法》4条之规定:“居民身份证使用规范汉字和符合国家标准的数字符号填写。”若根据《公安部关于启用新的常住人口登记表和居民户口簿有关事项的通知》附件三之规定:“常住人口登记表和居民户口簿应使用国务院公布的汉字简化字填写。”在这里,有关语言文字的法律(包括《民法总则》)、法规、规章,对于公民依法改变自己姓名的规定存在着明显的不一致现象,在现实生活中也确实造成了公民权利的纠纷(如著名的“赵C”案[3])。由此可见,有关语言文字的法律法规之间存在着“冲突”现象。上文所提及的《普通话水平测试管理规定(修订)》,因实际已经涉及到行政许可的增加设定(而根据《行政许可法》16条的规定:“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定,不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件”),不仅与其上位法(《国家通用语言文字法》)不一致,而且还有违背《行政许可法》16条之嫌。
  (四)权力(利)与义务配置不科学—权力与权利的双重悖反
  一个理想的公法制度,应该是既能确保行政机关充分发挥监管与服务职能,又能充分保障公民的基本权利。然而,令人匪夷所思的是,目前我国语言文字法却出现了一个双重悖反态势:一方面行政机关的语言文字管理权力疲软,另一方面公民语言文字权利亦未能得到有效保护。
  1.权力方面—配置不足。
  一是管理体制问题。目前,语言文字事业面临的最大问题是体制问题,有关语言文字的管理呈现分散化、多元化的状态。除各级语言文字工作部门外,还有其他若干相关部门(包括文化部、国家民族事务委员会、全国人大教科文卫委员会等)也在负责语言文字工作。“国家语委”实际上是一个挂在教育部里的空牌子,[4]而具体负责国家语言文字工作的机构是教育部里的两个司,[5]它们实难以承担起全部国家语言文字事业之重责。其他的语言文字管理事务则分由其他部门进行管理,如,少数民族语言文字的管理工作由民族事务主管部门(在中央是“国家民委”)负责,企业名称、商品名称及广告用语用字由工商行政管理部门进行管理,等等。这也在一定程度上反映了语言文字工作部门缺少必要的权能。
  二是规范欠缺。语言文字的法律规范,应是任意性规范与强行性规范的统一。现行有关语言文字的法律规范却主要表现为任意性规范,缺少强行性规范,在规定上大多表现为提倡、鼓励等软性或弹性规定;虽有规定,但其规定却抽象而不具体、空泛而不实在,从而难以具体操作,弱化了法律的适用性。同时,法律规范的模式应是行为规范与法律后果相对应,但是绝大部分的语言文字法律规范缺少实质的强制性与责任性条款,从而表现出有“软”法而无“硬”法之状,影响了其实施效果。如,《国家通用语言文字法》虽然有责任条款,但只是部分规定了批评教育、责令改正等措施,这种规定对于违法者难以起到约束和制裁的作用,以致语言文字法律制度被当成“稻草人”、“橡皮筋”。
  2.权利方面—通用语言文字与非通用 请你喝茶

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