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【期刊名称】 《行政法学研究》
再论国家监察立法的主要问题
【英文标题】 Further Discussion on the Main Issues in the Legislation of National Supervision
【作者】 马怀德【作者单位】 中国政法大学{副校长、教授}
【分类】 立法学
【中文关键词】 国家监察体制改革;监察法;监察委员会;反腐败
【英文关键词】 The Reform of National Supervision System;Supervision Law;Supervision Committee;Anti-corruption
【文章编码】 1005-0078(2018)1-003-13【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 3
【摘要】

制定《中华人民共和国监察法》,建立集中统一、权威高效的国家监察制度,是解决反腐权力过于分散的必然要求,是实现党的监督和国家监督相协调的客观需要,也是推进全面依法治国,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。国家监察立法需要重点明确监察委员会的性质定位及运行机制;处理好国家监察体制改革的合宪性问题;对监察全覆盖的范围进行细化;进一步明确留置措施适用条件与程序;解决好监察程序与刑事诉讼程序的衔接;明晰对监察委员会的监督制约机制。

【英文摘要】

Making the Supervision Law of the People’s Republic of China and establishing a centralized, unified, authoritative and efficient national supervision system is a necessary requirement for resolving the decentralization problem of anti-corruption power. On the other hand, it is an objective demand for achieving the harmony between supervision from the party and supervision from the state. Furthermore, it is also a critical measure for comprehensively pushing forward the rule of law and the modernization of national governance system and governance capability. Here are what should be mainly considered in the process of making national supervision law: to clarify the status of supervision committee and its operation mechanism; to properly deal with the constitutionality problem in the reform of national supervision system; to specify the scope of supervision; to further clarify the condition and procedure of applying detention; to handle the transition from supervision procedure to criminal procedure well; to specify the supervision and restriction mechanism upon the supervision committee.

【全文】法宝引证码CLI.A.1234007    
  
  制定《中华人民共和国监察法》,建立集中统一、权威高效的国家监察制度,是解决反腐权力过于分散的必然要求,是实现党的监督和国家监督相协调的客观需要,也是推进全面依法治国,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。自2016年11月中央作出在北京、山西、浙江三个省市进行国家监察体制改革试点的决定以来,这一事关全局的重大改革赢得理论界和实务界的高度关注。笔者曾两度撰文,就国家监察体制改革和国家监察立法中的主要任务、主要问题展开讨论。[1]但囿于彼时立法草案尚未公布,对部分问题的讨论尚不够深入、系统。日前,全国人大已经通过网络途径公布了《中华人民共和国监察法(草案)》(以下简称《监察法(草案)》),并面向社会公开征求意见。本文拟结合已公布的《监察法(草案)》,从提高立法质量、保障科学立法的角度出发,对国家监察立法应当重点关注的问题做进一步阐述。
  一、国家监察立法的背景和意义
  (一)整合国家反腐败力量
  推进国家监察立法,是创设国家监察机关并赋予其权力和职责的重要举措。目前已公布的《监察法(草案)》既包括了实体规则,也包括了程序规则;既有组织规范,也有行为规范。其最首要的立法目的在于把反腐领域分散的资源和力量整合在一起,通过构建新的反腐败机构,形成集中统一、权威高效的反腐败体制。正如有学者所言:“把反腐作为主基调,体现了构建新的国家监察体制的政治基础、现实需求和时代特点。”[2]
  十八大以来,中央批准立案审查的中管干部达440人,其中十八届中央委员和中央候补委员43人,中央纪委委员9人。全国纪检监察机关共立案154.5万件,处分153.7万人,其中厅局级干部8900余人,处级干部6.3万人。[3]从这组数字中可见,十八大以来,全国纪检监察系统的反腐决心前所未有,反腐力度前所未有,反腐成效前所未有—5年内所取得的成果甚至超过了改革开放后30年反腐成果的总和。然而,在取得成绩的同时,一些体制、机制性问题也逐渐暴露出来,其中最为突出的就是反腐力量分散的问题。就以往的反腐监督体系而言,行政系统内设有行政监察部门和预防腐败部门;检察系统内设有反贪污、反渎职、预防职务犯罪等机构;另外还设有审计部门等专业性的监督机构。由于反腐败的力量和资源分散在不同领域、不同系统,反腐工作效能在一定程度上受到影响。同时,纪检、监察机关和检察机关内设的各反腐败机构之间在职能衔接上也存在一定问题,包括检察机关的预防腐败职能未能充分发挥,各机关之间未形成有效配合等。正如有学者所总结,在原有体系下,反腐体系的重合化、机构职能的非统筹化、制度构建的非契合化降低了反腐预防机制运行的整体效果。[4]本次监察体制改革既反思了长期以来反腐工作的教训,也总结了十八大以来反腐工作的经验,通过建立集中统一、权威高效的反腐败机制,整合反腐败资源力量,结束反腐败“九龙治水”局面,构建具有中国特色的国家监察体系。
  (二)实现党的监督和国家监督的协调匹配
  为了实现对权力的有效监督,十八大以来,党内监督得到迅速强化和扩展。中央派驻的四十余个纪检组覆盖了中共中央办公厅、国务院办公厅、中组部、中宣部、全国人大机关、全国政协机关等139个国家机关、以及人民团体、事业单位。[5]这意味着,纪委对各类行使公权力的公职人员,尤其是对党员和党员领导干部实现了监督的全覆盖。但是,在旧有的行政监察体制下,行政机关作为一级政府的组成部门,仅仅有权监督行政机关的工作人员,而无法覆盖到人民法院、人民检察院、人大机关、政协机关等机构的公职人员。党的监督和国家监督二者之间因此而出现了不协调现象,出现“一条腿长,一条腿短”的情况。[6]这种权力间的不匹配和不对等,使既有的反腐体制存在一定的“结构性缺陷”。[7]从此意义上说,制定《监察法》,推进国家监察体制改革,旨在实现党的监督和国家监督的有机统一、协调匹配。通过建立监察委员会,健全国家监察组织架构,强化反腐败斗争的统一领导,使党内监督和国家监督机构结合,保证监督力量能延伸和覆盖到所有公职人员,促进监督体制机制的制度化、规范化。改革后的监察委员会将不再隶属于一级人民政府,而属于经由人大产生的与行政机关和司法机关相平行的国家机关。即监察体制改革完成后,我国的政权结构将由原来的“一府两院”转变为“一府一委两院”,由“一委”对“一府两院”中的公职人员实现统一监督,从而实现党内监督和国家监督的契合、统一。
  (三)推进全面依法治国,实现国家治理体系和治理能力现代化
  十八大后,中央提出了“四个全面”的战略布局。其中,全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这要求所有国家机构都必须依法享有和行使权力,依法受到监督。十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。为实现这一目标,最重要的就是在治国理政方面形成一套完整的、成熟的、定型的制度,通过系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,实现对国家和社会的高水平治理。[8]推动和实现监察权的制度化,其作用“不限于提高反腐败案件的处理效率和质量,更在于使制度成为反腐败的主要动力,实现可持续反腐败的目标”。[9]从这个意义上说,开展国家监察立法,推动国家监察体制改革,既是推进全面依法治国的重要体现,也是实现国家治理体系和治理能力现代化的具体举措。
  2016年11月,中央决定在北京、山西、浙江三省市进行国家监察体制改革试点;2016年12月,全国人大常委会授权在三地进行国家监察体制改革的试点,在赋予试点地区监察委监督、调查、处置三项职能的同时,还暂停了部分法律法规中的具体条文在三地适用。十九大闭幕后,中办印发了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。2017年11月,十二届全国人大常委会第三十次会议通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》,将党的意志上升为国家意志,保障改革于法有据。推进国家监察立法,就是为了保障国家监察体制改革这项事关全局的重大政治改革能具备合法性、正当性,在法治轨道上有序运行,与全面推进依法治国的步调相协调。而通过国家监察立法推进国家监察制度改革,在优化权力配置、构建和完善异体监督模式的同时,实现了国家监察权的法治化、规范化、制度化,这同样也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
  二、监察委员会的性质定位及运行机制
  (一)监察委员会的机构性质
  权力法定是法治国家的基本理念。通过组织法制,确定国家机关成立的缘由、权力来源、法定权限、机构设置与人员配备,解决国家机关得以成立和进行活动的科学性和合法性问题,是现代法治国的根本制度。[10]通过国家监察立法,为中央到区县四级监察委员会的组织和运作提供法律依据,是国家监察制度改革的主要初衷和意义之一。
  从机构性质上看,监察委员会既非行政机关,也非司法机关,准确的法律定位应是监督机关。曾有观点认为,监察委员会属于政治机关,另外还有学者认为监察委员会属于“政法机关”,[11]应当说,这是从政治角度出发展开的分析。从法律属性上看,将监察委员会定义为专门的监督机关更为妥当。事实上,在孙中山先生构想的“五权宪法”设计中,就有独立于立法机关、行政机关、司法机关之外而单独存在的监察机关依法独立行使监察权限。尽管“五权宪法”的宪制结构与我国宪制设计有较大差异,但其中的监察思想依然有借鉴价值。需要注意的是,监察机关所行使的监察权,与检察机关所行使的法律监督权存在一定区别,二者并不冲突。按照《宪法》129都拉黑名单了,还接个P条规定,检察机关是国家的法律监督机关,但这种监督更侧重于对法律实施情况的监督,也即检察机关的法律监督职能更着重对“事”进行监督,这在当前正逐步推进的检察机关提起公益诉讼以及传统的抗诉等制度设计中有明确体现;而监察机关的监督职能则更注重对公职人员的监督,也即对“人”的监督。
  此外,监察机关与其他国家机关的另一个重要区别是,其将与党的纪检部门合署办公。纪检部门与监察部门合署办公是我国反腐工作中形成的宝贵制度经验,[12]但在以往的监督体制中,纪委与行政监察机关合署办公时,二者的级别和规格不匹配,难以充分协调开展工作。国家监察体制改革后,监察委员会与同级纪委级别相当,功能各有侧重,通过合署办公这一机制可有效提高反腐效能。十九大报告提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”,意味着合署办公有可能成为十九大之后党政机构设置的新路径和新模式。当然,合署办公的具体机制还有待进一步研究。如究竟是推行“一个机构,两块牌子”的实质性合并,还是两个机构在同一官署共同办公,但具体职责上有所分别,还有待探索。有的研究者提出,从理论上说,二者进行区分,在执纪执法关系的区分上更为清楚;但从工作便利上说,二者不加区分则更有监督效率;[13]有的研究者则主张,实行“有合有分”的工作机制应当成为未来改革的方向。[14]鉴于监察体制改革中的合署办公可能影响到今后相关改革的开展,学界应当对这一问题予以重视,并展开进一步研究。
  (二)监察委员会的运行机制
  按照已经公布的《监察法(草案)》,各级监察委员会由人大产生,对人大及其常委会负责,并接受监督。在上下级监察委员会的关系上,《监察法(草案)》第8条规定,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。这意味着监察委员会虽然由本级人大产生,但是在具体工作中主要接受上级监察委员会领导,也即“以上级机关的监督为主”。[15]这一特征是监察机关区别于行政机关和司法机关的特殊之处,因为这一体制“既不完全同于《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》规定的国家检察机关、国家审判机关的体制,也不同于《地方组织法》规定地方政府的体制”,而可能“比检察机关内部领导关系和政府系统内部纵向关系的领导型更强的特性,与人民法院内部的纵向关系更有较大差别。”[16]具体而言,上级监察委员会对下级监察委员会的领导应当主要包括人、财、物方面的领导,以及依照《监察法》及相关法律需要进行的具体工作事务上的领导。规定这一领导体系的目的是保证监察工作有序开展,减少工作中可能受到的干预和掣肘。在十八大后的纪检体制改革中,纪检系统将双重领导体制改变为上级纪委领导的体制。在人员选任上,下级纪委书记、副书记实际由本级党委和上级纪委提名考察确定,取得了一定的效果,值得借鉴。这里还需要注意的一个问题是,监察机关需要对人大负责,接受人大监督,这种监督自然也包括人事监督在内。所以在人大的监督与上级监察委的领导之间应当有一个协调。在人事上,监察委员会的领导人员虽然由各级人大产生,但是要尊重上级监察委员会的意见。监察委员会产生后,还面临与监察官的选任有关的一系列问题。包括担任监察官的条件?是否需要通过法律职业资格考试?监察官序列分为几级几等,如何晋升?监察官的福利待遇问题等。考虑到《监察法》的容量和立法的科学性,上述关于监察官的选任问题可考虑通过制定专门的《中华人民共和国监察官法》来解决,不用全部体现在《监察法》中。
  三、国家监察体制改革的合宪性问题
  国家监察体制改革的合宪性问题是当前学界争议的焦点之一。[17]首先,在未修宪的情况下,进行国家监察体制改革的试点应当是可行的。我国人口众多、幅员辽阔,在全面深化改革时期,需要从政治、经济等多个方面对既有的社会制度、社会结构进行调整,不可能要求每一项改革试点工作都得到宪法的单独授权。从宪法解释的角度出发,现行《宪法》对于全国人大和全国人大常委会职能的规定,能够为试点决定提供合宪性解释的空间。
  按照我国《宪法》2、3条和第62条的意旨,全国人大作为最高权力机关,自然有权就改革试点作出决定。依《宪法》67条,全国人大闭会期间,全国人大常委会有权行使全国人大的部分职权,包括“对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改”和“全国人民代表大会授予的其他职权”。全国人大常委会有权“对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改”,意味着全国人大常委会可在全国人大闭会期间对全国人大确定的法秩序进行非全局性的部分调整;2017年的全国人大会议“充分肯定全国人大常委会过去一年的工作和作出的决定决议”,[18]自然也包括了相关试点决定,这可视作是全国人大对全国人大常委会试点决定的追认。同时,在全面深化改革时期,由于改革需求迫切,由全国人大常委会授权开展试点工作已成为一个重要惯例,近年来全国人大常委会已多次就改革试点作出授权决定,其中如公益诉讼试点工作实现了检察权在司法场域中对行政权的监督,尽管变动幅度稍小,但同样属于国家机构间的权力变革。虽然如有学者所言,由全国人大而非全国人大常委会进行授权理由更为充分,但“立足于宪法规范和宪法惯例,我们应当尊重全国人大常委会对国家监察体制改革试点授权的权威性与合宪性。”[19]
  当改革由试点转向全面推开时,从形式上看,对《宪法》2、362条进行扩大解释,能够得出全国人大可通过制定法律、做出决定的方式调整国家机关之间的权力配置,设立或者合并国家机构,从而组建各级监察委员会的结论。但从保障宪法的实质精神的角度出发,推进事关全局的重大政治改革,设立新的国家机构,应当先修改宪法,以保证改革具有充分的合宪性。国家监察体制改革后所形成的“一府一委两院”格局变更了我国国家机关的组织架构,也在实质上改变了《宪法》所确定的“一府两院”权力格局;改革后监察委员会整合了原有的分散在多个系统中的反腐职能和力量,在实质上提高了监察机关的宪法地位,赋予了监察机关新的宪法属性;[20]监察委员会在组织和职权上都获得了相对独立于其他国家机关的地位,成为一个全新的国家机关,与其他国家机关的关系也需要宪法予以明确。因此,应当以修宪的方式为国家监察体制改革提供依据。以先修宪,再制定通过《监察法》并修改相关法律的方式推进改革,更符合法治逻辑。从历次修宪的历史经验来看,在党的代表大会后通过宪法修正案也符合一贯以来的政治惯例。
  总之,修改《宪法》是国家监察立法和设立监察委员会的基础性工作,若能在各级监察委员会尤其是中央监察委员会设立前修改《宪法》,是较为理想和符合法治精神的做法。但对修宪的内容应充分慎重,在多种修宪方案之间进行审慎选择。修宪本身是为了维护宪法稳定,不能因为修宪而反过来损害宪法的稳定和权威。必须对“实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改;可改可不改的、可以通过宪法解释予以明确的不改”[21]这一修宪精神予以足够重视。此外,对于已经公布的《监察法(草案)》,有学者提出应对其中的部分条款进行合宪性审查,这一主张缺乏制度基础和实际意义。按照《立法法》等现行法律的规定,相关主体仅能就生效规范提出审查要求和审查建议,而不能就未正式生效的法律草案提起合宪性审查的请求。同时,《监察法(草案)》仅处于征求意见阶段,其具体内容在后续立法程序中有可能发生较大的修改和变动,对这一未议决的文本展开审查缺乏实际意义。从比较法经验来看,世界其他国家的合宪性审查也多是针对立法机关已经议决的法案展开。因此,《监察法(草案)》并不能够成为合宪性审查的对象。中小学减的负已经加到家长身上了
  四、监察全覆盖的具体范围
  解决党内监督和国

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