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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
论中国环境法基本原则的立法发展与再发展
【作者】 竺效【作者单位】 中国人民大学
【分类】 环境标准法
【中文关键词】 环境保护法;风险防范;损害预防;公众参与;损害担责
【期刊年份】 2014年【期号】 3
【页码】 4
【摘要】

作为我国最主要环境立法的《环境保护法》应当明文规定环境法的基本原则。2014年修订该法时,新增了有关环境保护原则的专条,这是我国近35年环境立法史上首次以立法明文宣示环境法的基本原则。对于环境法学者而言,此过程虽漫长、艰难,但其进步意义明显、巨大。新法所确立的“保护优先”、“预防为主、综合治理”、“公众参与”和“损害担责”等四项环境法基本原则,依次应是学理上的“(环境)风险防范”、“预防(环境)损害”、“公众参与(环境保护)”、发展了的“污染者付费”原则之立法表述。就法律解释、法律执行、立法技术而言,环境法基本原则在未来中国仍有寻求新发展的必要和空间。

【全文】法宝引证码CLI.A.1186747    
  
  2011年《环境保护法》修改被列入第十一届全国人大的立法计划,之后历经四次审议、二次公开征求意见,三年后终于尘埃落定。2014年4月24日举行的第十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了《环境保护法修订草案》(以下简称“新《环境保护法》”),该法第5条明文宣示了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”,在我国环境立法史上,这是环境基本法对环境法基本原则的首次直接规定,无疑具有非凡的历史进步意义。若要准确解读该条内涵,则需结合对该条立法过程和新法总则相关条款的分析,本文拟尝试之。
  一、《环境保护法》应明文宣示中国环境法的基本原则
  关于《环境保护法》的定位,我国环境法学界一直存有争议。{1}笔者一直主张将《环境保护法》定位为我国的环境保护基本法,并逐步发展达到这一目标。正如汪劲教授所总结:“无论是从借鉴西方国家(地区)的环境立法实践出发,还是从环境与资源保护在国家社会、经济发展中的重要程度出发,我国都有必要制定一部高位阶的环境保护基本法来指导和统领单项环境与资源保护法律。”{2}
  汪劲教授认为,环境法基本原则“是指环境法在创制和施行中必须遵循的具有约束力的基础性和根本性准则”,“环境法基本原则既是环境法基本理念在环境法上的具体体现,又是环境法的本质、技术原理与国家环境政策在环境法上的具体反映”。{3}环境法基本原则应是经由环境立法“所确认并反映环境法本质和特征的原则,是贯穿整个环境法体系、具有普遍意义的指导性原则”。{4}
  根据法理学家的揭示,“法的基本原则体现着法的本质和根本价值,是整个法律活动的指导思想和出发点,构成法律体系中的灵魂,决定着法的统一性和稳定性”。{5}“正所谓贯彻于法律运行的始终者方为基本法律原则,而部门法的基本法律原则能确保法律规则在法律的制定、解释、执行和司法各环节始终保持其统一性,并能有助于解决上述各法治运行环节可能出现的冲突。”{6}
  从最优理论模型角度出发,一国的环境保护最主要立法(无论环境基本法、环境综合法、环境法典,或者环境政策法)应对环境法基本原则予以明文规定。在阐释环境基本法与环境法基本原则之间的关系时,汪劲教授也指出:“环境基本法在一国环境与资源保护法律体系中处于最高位阶”,环境基本法“需要规定国家环境与发展关系的基本准则”,“并确立与单项环境与资源保护法律相互关系以及在实施中正确使用法律的关键”,上述内容“不可能全部在以保护环境要素为目的的单项环境与资源保护法律作出规定,只可能在环境基本法中作出明示”。{7}2012年12月20日,在北京参加汉德研究所主办的“《环境保护法》修改思路”专家研讨会发言时,王灿发教授也表达了对《环境保护法》规定环境法基本原则必要性的坚信,他的发言原话为:“在今天会议八个主题外,我觉得应该增加一个主题:环境法原则。现在修这个法,如果我们环境法基本原则不转变的话,在理念上就没有转变”。{8}
  其实,以一国最主要的环境立法明文宣示一国环境法的基本原则是一种比较先进的环境立法模式,其立法资源的配置效率相对最高,这一趋势已经为部分国家的环境立法实践所证实。
  例如,作为大陆法系环境综合立法之代表的2002年俄罗斯《联邦环境保护法》于该法第一章“总则”的第3条“环境保护基本原则”专条分二十三个自然段列举了该国环境法基本原则。{9}
  又如,作为当代仅存的两个环境法典立法模式之一的法国《环境法典》,{10}其卷一为“一般条款”(BOOK I, Common Pmvisions),在正式编入各编条文之前,该卷特意编入了2002年第276号法令{11}的两个法条,其中,第L110-1条第II款明文列举了四项环境法基本原则。{12}基于比较法的考察,汪劲教授也得出结论广比较各国的环境立法,对环境法基本原则规定得比较明确的一般是环境基本法或者环境法典之总则部分。”{13}
  将《环境保护法》修改为我国环境保护领域的基本法并在其中写入环境保护的基本原则,不仅是多数环境法学者的梦想,也是环境保护行政执法部门{14}和广大环保工作者{15}的心愿。2012年以来的这轮修法不但得到了许多全国人大代表、常委们的支持,{16}社会各界也广为支持,{17}并最终成为这一轮修法的目标定位。可以佐证的重要材料还包括,第十二届全国人大常委会第三次会议举行第一次全体会议第二次审议《环境保护法》修正草案时(以下简称“常委会二审时”),全国人大法律委员会副主任委员张鸣起所作的关于环境保护法修正案草案修改情况的汇报明确指出:“有些常委会组成人员、部门提出,目前环境保护方面的法律有30多部,行政法规有90多部,应当将环境保护法定位为环境领域的基础性、综合性法律,主要规定环境保护的基本原则和基本制度,解决共性问题。征求意见中,{18}各方面都赞成这个意见。”{19}
  因此,无论经过2014年修订后的《环境保护法》是否能够真正成为我国的环境基本法,作为我国环境领域最主要立法的《环境保护法》都应当明文宣示我国环境保护的基本法律原则。你怀了我的猴子
  二、新《环境保护法》落定基本原则明文宣示35年跋涉的最后一步
  在《环境保护法》中明确写入我国环境保护的基本原则,使其成为我国环境法的基本原则,这一具体修法目标的实现并非从一开始就没有任何思想障碍。虽然很多学者通过各类论著论述我国应然的环境法基本原则,或从已有立法中抽象概括环境法基本原则,但事实情况是,这些教科书所阐释的基本原则没有实定法的明文确认。{20}
  比较表1所列可知,环境保护法修正一审稿根本没有设计环境法的基本原则条款,事情的转机始于二审稿。{21}
  表1《环境保护法》修改各阶段文稿有关基本原则条款对照表

┌─────┬─────┬─────┬────────────────────┐
│审、决时间│文本名称 │条款位置 │条文                  │
├─────┼─────┼─────┴────────────────────┤
│2012年8月 │一审稿  │未规定                       │
├─────┼─────┼─────┬────────────────────┤
│2013年6月 │二审稿  │第5条   │环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理│
│     │     │     │、公众参与、污染者担责的原则。     │
├─────┼─────┼─────┼────────────────────┤
│2013年10月│三审稿  │第5条   │环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理│
│     │     │     │、公众参与、污染者担责的原则。     │
├─────┼─────┼─────┼────────────────────┤
│2014年4月 │四审稿  │第5条   │环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理│
│     │     │     │、公众参与、损害担责的原则。      │
├─────┼─────┼─────┼────────────────────┤
│2014年4月 │修订通过稿│第5条   │环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理│
│     │     │     │、公众参与、损害担责的原则。      │
└─────┴─────┴─────┴────────────────────┘

  对于一审稿未能涉及环境法基本原则的遗憾,很多环境法学者提出了建议。例如,2012年12月20日,在“《环境保护法》修改思路专家研讨会”上,王灿发教授建议《环境保护法》总则须明确突出“环境优先”、“风险防范”和“不得恶化”三个原则。{22}笔者也曾撰文论证将环境法基本原则写入《环境保护法》的必要性,并就可能在观念上最难突破的公众参与原则进行了专门论证,提出了“明确概况罗列+描述性界定”的立法技术方案。{23}
  2013年6月21日下午,二审稿提请审议前夕全国人大常委会法制工作委员会行政法室组织在全国人大机关办公楼召开了一次“《环境保护法》二审稿有关问题的座谈会”,其中一个重要议题是讨论拟议新增的环境保护原则专条。见到行政法室初拟的第5条文稿后,{24}与会专家如获意外之喜,踊跃发言,纷纷表示支持,但也提出了一些有待进一步考虑和完善的问题,主要集中在“保护优先”原则与原法第4条“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”修改后的“经济社会发展与环境保护相协调”及拟新增的“保护环境是国家基本国策”之间的关系,其他国家立法原则或环境法著述中鲜有“保护优先”原则的表述,其内涵和外延如何界定;虽为区别于“污染者付费”的字面最初含义,但“污染者担责”这一表述的确指是否能被一般公众所准确理解,是否就等同于“污染者负担”,是否还有更好的以四个汉字组成的表述;“预防为主、综合治理”是一项原则的两个组成部分,还是两项并列的原则,是否就是国际上和学理上所通行的“预防原则”,若确是这样,如何以四个汉字的排列组合表述之;是否应当增加“风险防范”原则。
  笔者当天在会上的发言,首先强烈支持了这一巨大进步,并建议可以使用“基本原则”的表述,以在文字比较上优于《法国环境法典》的立法技术;{25}在简要论证了公众参与原则入法的必要性、可行性和对环保事业发展的重要意义后,还重点提议并分析了应以“风险防范”取代“保护优先”,因为统筹整部立法,必须对原则条款与目的条款、国策条款的功能进行分工,“保护优先”在准确定位保护与发展之间关系上的宏观性功能已由目的条款和国策条款实现,居于原则条款同条并列的“保护优先”与“预防为主、综合治理”实际上只能是环境风险防范原则(precautionary principle)与环境损害预防原则(prevention principle)并列所特有的内涵外延区分,为欧盟地区及法国、瑞典等国家的立法和里约宣言等越来越多的国际环境法实践经验所揭示的环境法立法之国际趋势也要求内国法应明文宣示风险防范原则。对于笔者所提的确立风险防范原则的建议,汪劲教授还从该条所设计的“环境保护坚持保护优先”存在文字的同语反复问题角度,给予了补充,并明确表示支持笔者所提建议。{26}
  后来《环境保护法》二审稿最终加入了环境法基本原则条款,自该专条公之于众以来,就其如何完善,仁者见仁,智者见智。例如,在全国人大常委会二审中,有委员或代表提出,“‘保护优先’易产生歧义”;“‘污染者担责’原则不能涵盖生态破坏者担责和政府违法担责的内容”;或建议“将‘公众参与’修改为‘全社会参与’”。{27}又如,2013年7月19日至8月18日,二审稿第二次公开征求意见,共有822人通过全国人大网站提出建议,建议达2434条,{28}立法起草部门另外还收到了48封来信,“从职业上看,提出意见最多的是环保工作者(占总数的36%)”,从内容上看,反映比较集中的问题有四个方面涉及基本原则条款,具体而言:有人提出“‘保护优先’和‘预防为主’的关系不清楚,有逻辑问题,建议二者取其一”;有人建议“将‘污染者担责’修改为‘污染者付费’、‘污染者负担’、‘环境影响主体担责’或者‘污染环境或破坏生态者担责’”;有人建议“增加合作与协调、可持续性、受益者补偿、信息公开、政府主导等原则”;还有人建议“增加规定‘环境保护应当尊重自然规律,以环境承载能力为基础’”。{29}
  此后的三审稿延续了二审稿就环境法基本原则条款的设计,未作任何改动。直到2014年4月11日,全国人大常委会法制工作委员会召开会议,邀请部分全国人大代表、环境执法人员、专家、律师、法官、企业代表、环保组织代表和环保志愿者参加,就法律的出台时机、可行性、实施效果和社会风险进行评估。会后得知,将以“损害担责”取代该条中“污染者担责”的表述。虽然笔者后来曾于2014年4月15日赴全国人大常委会法制工作委员会行政法室参加四审稿起草的有关专题讨论,但未曾见到该条修改的最新文稿,此次也未涉及该条的讨论。但笔者推测,这一文字改动很可能是为了追求该条文字上统一之“美观”。
  2014年4月25日,在《环境保护法》修订草案表决通过后的次日中午,新《环境保护法》全文终于通过中国人大网正式面世,其第5条明文宣示了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。可以说,自1979年9月13日第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过《环境保护法(试行)》以来,在历经34年6个月24日的等待后,我们终于盼来了环境法基本原则在《环境保护法》中的明确宣示。较之1979年《环境保护法(试行)》第4条“环境保护工作的方针是:全面规划,合理布局,综合利用,化害为利,依靠群众,大家动手,保护环境,造福人民”,新法该条的立法技术、理念之进步具有跨时代意义。
  三、新《环境保护法》宣示之环境法基本原则需学理诠释
  从立法技术而言., 环境基本法的立法目的、基本国策和基本原则三个条款应是紧密联系,相辅相成的。新《环境保护法》的基本原则条款不能孤立解读,必须与该法第1条有关立法目的的条款、第4条有关环境保护基本国策的条款之新修改、增加结合起来,方能做到全面、准确解读。事实上,2013年二审稿的起草早就贯穿了这一理念、应用了这一立法技术,常委会二审时法律委员会所作汇报足以明证——法律委员会经研究认为,草案修改中应注意把握好“环境领域的基础性、综合性法律”这个定位,对相关内容进行分析取舍,在“充分体现党的十八大关于生态文明建设的精神”的基础上,建议作如下修改:一是在《环境保护法》第1条中增加“推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”的规定;二是增加规定“保护环境是国家的基本国策”,并明确“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责的原则”。{30}
  (一)保护优先
  无论是世界各国的环境立法,还是环境法专家的学术论著,很少规定或论及“保护优先原则”,笔者推测这一表述应该是我国立法起草者所自创的。鲜见的近似境外立法见于2002年的《俄罗斯联邦环境保护法》第3条,该条规定了环境保护的基本原则,其中第12段的列举为“自然生态系统、自然景观和自然综合体的保全优先”。{31}但对“保护优先”原则在该国的定义,受语言、资料和能力所限,笔者尚无法直接知晓。不过,在介绍俄罗斯环境管理的基本原则时,王树义教授曾提到:“环境管理的基本原则,按照一般通行的解释,是指执行国家环境管理职能的环境管理机关在环境管理活动中应当遵循的基本准则或基本要求”,包括环境管理的合法性原则、环境保护优先原则、社会生态利益与经济利益相结合原则和工作公开及秘密联系社会团体和居民原则,其中,“所谓环境保护优先,顾名思义,就是指在环境管理活动中,应当把保护环境放在优先的位置加以考虑,在社会的生态利益和其他利益发生冲突的情况下,应当

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