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【期刊名称】 《法学论坛》
试论中国保税区向FTZ转型的法律定位
【英文标题】 Discussion on Legislative Orientation for Changing the Mode of Chinese Bonded Zone into that of Free Trade Zone
【作者】 孙秀君【作者单位】 对外经贸大学法学院
【分类】 国际经济法【中文关键词】 保税区;自由贸易区;转型;法律定位
【英文关键词】 Bonded zone;free trade zone;changing of mode;orientation of law
【文章编码】 1009—8003—(2006)04—0057—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 4
【页码】 57
【摘要】

在国家提出发展循环经济的背景下,保税区正在尝试向自由贸易区转型。在转型的过程中,我国还缺少在自由贸易区方面的立法。尽管现有的《海关法》中出现了保税区的名称,但是国家立法对于保税区尚没有给出准确的法律定位。国家应该在转型之前,加快我国的自由贸易区立法进程。

【英文摘要】

With the background of developing cyclic economy,a trial on changing the mode of bonded zone into that of free trade zone is being carried out.During the process,there is still lack of legislation in respect of the free trade zone in our country.Although there does exist the term of bonded zone in Customs Law of People’s Republic of China,there is no explicit statutory legal status for the bonded zone.The lawmaking process regarding the free trade zone of China shall be accelerated as a precursor for changing of the mode for the country.

【全文】法宝引证码CLI.A.112279    
  
  世界经济中的发展中国家(或称欠发达国家即LDC)在经济发展战略当中直接引入了很多发达国家(或称工业化国家即IC)的经济运行模式。尽管它们在收入水平、产业结构类型、参与国际贸易的程度以及在世界经济中所面临的问题的种类上都存在着诸多的不同,有些LDC国家还是利用这些照搬的模型在经济发展中取得了阶段性的成功。经过对这些成功案例的分析发现,这些LDC国家不同程度的“嫁接”了经济模型输出国的经济法律制度。“嫁接”能力的优劣,直接导致了对这些经济模型的适用效果。中国对于IC国家的自由贸易区(Free Trade Zone,简称FTZ)模式的引入,就是成功的案例之一。但是,我们国家的一个现实情况较为特殊:我们不但没有“嫁接”IC国家有关FTZ的法律制度,甚至到目前为止,我们没有一部有关FTZ的法律。
  一、国际上对FTZ不同的法律定义和功能设定规范
  自由贸易区是设区国为达到一定的经济目的、通过特殊的经济政策和手段而开辟的与其他地区隔离的特殊区域,至今已有近460年的历史。[1]目前,全世界范围内的自由贸易区有2000多个,分为10余种类型。
  (一)国际上对FTZ不同的法律定义[2]
   对于自由贸易区的概念,世界各国有不同的表述。总体而言,自由贸易区在实际运作中使用的各种称谓主要有:
  对外贸易区(Foreign Trade Zone):对外贸易区是在海关港区之内或邻近港区划定的区域。一般来说,凡依法进入该区的货物,均无需保管或交纳关税;货物从区内转口或运到国外,也不用缴纳关税,如果进入关税区则需要按章完税;美国本土货物经海关许可进入对外贸易区,视同出口。
  保税区:保税区是一个国家海关管辖区内的“飞地”。在保税区内,境外的设备、资金和原料的进口不必办理海关手续。进口产品在保税区内经过加工,若出口到其他关税区,设区海关不加以干涉。但是要进入设区国关税区内,则视同进口。还有自由过境区、保税仓库、自由关税区、自由港、出口加工区、科学工业园区等等不同的称谓。
  许多国际组织、政府的学者或者一些立法机关对这些称谓有一些概括性的定义:
  《京都公约》对自由区的定义是:“自由区”一词,指一国的部分领土,在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其其他各税而言,被认为在关境以外,并免于实施惯常的海关监管制度。
  《欧共体海关法典》对自由区的概念作了相类似的描述:自由区及自由仓库是共同体关境的一部分或者是位于关境内但与关境内其他地区相隔离的地域。非共同体货物,在征收进口关税和商业政策进口措施适用方面,在办理自由流动接关或其它海关程序前,或者不按海关法规规定的条件使用或消费前,被视为尚未进入共同体关境。1984年《联合国贸发会议报告》中关于自由贸易区的定义是:自由贸易区是货物进出无须通过国家海关的区域。在最初的时候,此类区域主要用于储存和贸易,而最近则强调进行制造、加工和装配业务活动。货物进入自由贸易区可不缴纳关税或受配额的限制,并可无限期的在该区储存。
  《美国对外贸易区委员会通用条例》对自由贸易区的定义是:它是一个隔离的、封闭的、被管辖的作为公共设施而运作的区域。[3]在进口港(即报关海港)及其邻近地区,配有装卸、处理、存贮、使用、制造、商品展示等设施以及拥有海、陆、空的转运能力。任何国外和国内的商品都可以进区,不受美国海关法的约束,而法律禁止的商品或有害于公共利益、健康或安全而被委员会命令禁止的商品除外。而允许进区的商品可以任何方式存贮、展示、制造、混合或使用,除了法令和其他法律及条例所规定的以外。商品可以最初的包装或其他形式进行出口、破坏或从区内发送到关境内。如果运往关境内,应缴纳关税,但是,如果再运到国外的某些地点,就不必缴纳关税。
  《智利自由贸易区法》对自由贸易区的定义是:自由贸易区是界线隔离明确的、紧靠某港口或机场的、受海关治外法权保护的区域或单独的地块。在这些地方,货物可以储存、加工、制造或者销售,无任何限制。《智利伊基克自由贸易区有限公司内部运作条例》第1条规定,伊基克自由贸易区是紧靠伊基克港口、有明确隔离界线、受到海关治外法权推论保护的单独的区域或地块。在自由贸易区内可从事经自由贸易区法特别立法批准的各种贸易和工业经营活动。
  (二)我国和我国加入的国际公约中对FTZ的定义
  《中国加入WTO议定书》总则第2条A款中则定义为特殊经济区:《WTO协定》和本议定书的规定应适用于中国全部关税领土,包括边境贸易地区、民族自治地区、经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区以及其他在关税、国内税和法规方面已经建立特殊制度的地区。这个“特殊经济区”就是我们所说的我国的自由贸易区(Free Trade Zone,简称FTZ)。它与《关贸总协定》(GATT)第24条第8款中给出的自由贸易区的是完全不相同的。(关贸总协定的定义是:自由贸易区应理解为由两个或两个以上关税领土所组成的一个对这些组成领土的产品的贸易已实质上取消关税或其他贸易限制的集团。也就是Free Trade Area,简称FTA。)
  《中国利用外资基础知识》给出的定义是:自由贸易区是划在所在国或地区的海关管辖区的关卡之外,以贸易为主的多功能经济型特区。我能说我还比较喜欢洗碗吗
  在2000年7月8日第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国海关法〉的决定》,在这次会议上我国立法机关首次提出了“保税区”的概念。修订后的《中华人民共和国海关法》[4]第34条规定:保税区是中华人民共和国境内的“海关特殊监管区域”。但是并没有给予准确的定义。在其后海关总署海关法修改工作小组编写的《中华人民共和国海关法释义》一书中,给出了保税区基本的定义:保税区类似于国际上的自由贸易区或对外贸易区,是指在一国关境外或关境内的与自由港具有同等地位的地区,允许外国商品免税进入区内储存、取样、分包、分级、拆装、加工、重新包装、刷唛、贴标签等,然后免税出口。商品运出自由贸易区进入国内,必须缴纳关税。此外,保税区还具有商品展销、展示、国际贸易、金融、信息服务等辅助功能。[5]
  上述关于自由贸易区的定义表明,自由贸易区的突出特点是“境内关外”(欧共体具有特殊性)。[6]它们的共同之处在于都把自由贸易区看作是政府主导设立、处于关境之外、在必要的情况下可能受到海关监管、给予设立国最宽松政策、主要用于发展对外贸易的特别区域。在这些区域内执行与设区国内不同的法律。
  (三)FTZ的功能设定规范
  尽管每个国家对于自由贸易区的称谓不同,但总体功能和设立目的是相同的。
  自由贸易区的功能是指自由贸易区的能力和所发挥的作用。从国外的经验上来看,发达国家设立自由贸易区的目的主要是为了改善国际贸易状况、促进某一行业的产品出口和增加就业;发展中国家设立自由贸易区主要是为了吸引外国直接投资、增加就业和改善地方经济政策。
  以美国为例,美国最初设立对外贸易区,是建立在国会旨在“促进和鼓励对外贸易”而通过的《对外贸易区法》的基础之上,当时,民主党人F·D·罗斯福刚刚就任美国总统,为了渡过经济危机,实行“新政”,提出了解决就业和促进贸易、生产、金融的一揽子解决方案。《对外贸易区法》在这种背景下顺利得以通过。当时的对外贸易区只是一个存储、处理和转口运输中心,后来的修正法案,使对外贸易区增加了制造和展示功能,并且在关税方面有了新的突破。
  在要素层次上,归纳现存所有自由贸易区的共同点,这些共同之处构成了自由贸易区的本质属性:
  贸易自由。奉行贸易自由化原则,在国家主权原则条件下为国际贸易创造最优惠条件,体现在最大限度的削减贸易壁垒,比如关税、配额和内外销比例等要求;设区国家机关应该遵循市场自由、贸易自由的原则提供稳定的法律保障;当局应该最大限度的提供海关便利,实行最宽松的监管措施。
  功能定位准确完善。自由贸易区的名称可能因为每个国家的政治、宗教、文化、地理等因素而不同,可是经济禀赋应该基本相同。纵观自由贸易区的发展史,功能主要是一般贸易、加工贸易和物流分拨。辅助功能一般包括国际金融、商品展示、运输、仓储等。
  管理手段先进。在自由贸易区的管理层次上,由于不同的自由贸易区拥有不同的条件,具有不同的功能侧重,不可能有共同的管理标准。但是,鉴于自由贸易区的特殊性,管理技术应该是最先进的。
  具体大致体现在区内可进行仓储、贸易、加工等业务,在关税、配额和许可证等方面有优惠规定,货物的储存期限不受限制等。
  二、我国FTZ的发展简况及其法律环境
  (一)20年来我国的FTZ在国际贸易上取得了显著的成就
  早在1986年,深圳经济特区的决策者们,按照邓小平同志提出的改革开放的方针,在学习、考察、研究世界各地的自由贸易区或自由港的基础之上,考虑在深圳特区内规划出几块地方封闭起来,设立自由贸易区,施行比特区更特、类似于国外的自由港区的“特区中的特区”。1987年12月25日,经中央批准,参考国外设立自由贸易区和对外贸易区(Foreign Trade Zone)的经验和政策,在深圳沙头角设立了我国第一个保税区,进行设立自由港区方面的试验。在取得初步成果以后,1990年2月深圳特区又成立了福田保税区,同年6月,国务院批准在上海设立外高桥保税区,至今国家已先后批准设立了天津港、深圳沙头角和福田、大连、广州、厦门象峪、张家港、海口、青岛、宁波、福州、汕头、深圳盐田港、珠海和上海洋山保税港区等共16个保税区,占地达66.5平方公里。从国家权威部门的统计数据来看,我国保税区(因洋山保税港区2005年年末封关运行,进出口数字未计算在内[7])2005年的进出口总额已经达到我国全年进出口总额的8%左右,成为我国国际贸易增长的主要力量。
  可以说,我国保税区经过多年来的发展,其经济实力不断增强,在连接国际市场、扩大对外出口、引进国外资金、提高管理技术方面,都发挥了一定的作用。但是也必须看到,随着经济全球化的发展,特别是我国加入世界贸易组织以后,我国保税区的发展面临严峻的挑战。
  (二)目前我国关于FTZ的立法情况
  1997年6月10日经国务院批准,1997年8月1日由海关总署发布的《保税区海关监管办法》,是我国目前调整保税区社会关系的一部重要立法。该《监管办法》规定了对保税区与境外之间进出货物的监管、对保税区与非保税区之间进出货物的监管、对保税区加工贸易货物的管理以及对进出保税区运输工具和个人携带物品的监管,推动了我国保税区的发展。{1}
  其他调整保税区的重要的中央立法主要还有:国家外汇管理局于2002年7月25日发布并于2002年10月1日起施行的《保税区外汇管理办法》,该《办法》规范了保税区的外汇收支与外汇经营活动;中华人民共和国海关总署于2003年12月5日发布,自2004年2月1日起施行的《中华人民共和国海关对保税仓库及所存货物的管理规定》,该《规定》对保税仓库的设立、保税仓库的管理以及保税仓库所存货物的管理等事项作出了相应规范。
  相较中央立法,为数居多的是各保税区所在地的地方立法。这些地方立法较有代表性的包括:1993年10月28日由天津市第十二届人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《天津港保税区土地管理规定》;大连市第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议于1994年4月26日通过,1994年5月26日辽宁省第八届人民代表大会 夫妻本是同林鸟

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}刘剑文.中国自由贸易区建设的法律保障制度(A).成思危.从保税区到自由贸易区:中国保税区的改革与发展(C).北京:经济科学出版社,2003.475—477.

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