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【期刊名称】 《法治研究》
论诉访分离工作机制之构建
【作者】 唐龙生 刘菲【作者单位】 上海市第二中级人民法院
【分类】 法院
【中文关键词】 诉访分离;概念与性质;成因剖析;构建路径
【期刊年份】 2010年【期号】 1
【页码】 77
【摘要】

涉诉信访案件不断攀升的一个重要原因是在目前的审判实践中未将“诉”与“访”相区分。本文从“诉”与“访”的概念与性质入手,分析了诉访不分形成的原因,指出在审判实践中构建诉访分离工作机制的重要意义,并进一步探索了如何构建诉访分离工作机制,以及在审判实务中应把握的几个问题。

【全文】法宝引证码CLI.A.1154712    
  
  近年来,涉诉信访案件不断攀升已成为一个不争的事实,一方面是由于整个社会在追求公平和正义的过程中,诉诸法律的纷争不断增多,但是相关法律体系和社会保障机制却不够完善,对新的利益冲突应对不及时。另一方面是某些本应纳入诉讼程序内的案件由于各种原因进入信访渠道,导致“诉”、“访”交叉,严重干扰了人民法院的正常审判秩序。诉访不分不仅不利于当事人通过正常的诉讼获得权利救济,也不利于人民法院妥善处置涉诉信访矛盾纠纷。因而有必要建立健全诉访分离工作机制,将属于“诉”的事项从信访工作中剥离出来,引导当事人依法行使诉权,提高涉诉信访工作的成效。
  一、“诉”与“访”之辨
  建立健全诉访分离工作机制,首先要明确“诉”与“访”的概念,区别两者的性质,科学划分哪些属于“诉”,哪些属于“访”,形成诉访分离的统一标准。
  (一)概念之厘定
  长期以来,人们并没有对“诉”与“访”的内涵与外延进行严格的区分,而是统称为涉诉信访,通常指当事人就与某一具体诉讼案件相联系的事项所进行的来信来访。建立健全诉访分离工作机制,则需对涉诉信访中“诉”与“访”的概念进行厘清。所谓“诉”,一般是指当事人向有管辖权的人民法院提出的与审判有关,应适用诉讼程序解决的请求,包括起诉、上诉或申请再审等告诉类请求,还包括法律和司法解释规定的提出异议和申请复议等异议类诉求。所谓“访”,一般是指当事人通过来信、来访等形式向法院反映的与案件有关,但一般不能启动司法程序的问题和事项。①也即,具有一审、二审或再审内容,司法程序尚未完成的来信来访事项,属于“诉”的范围;司法程序已经完结,当事人仍来信来访反映问题的,属于“访”的范畴。
  (二)性质之界定
  “诉”与“访”的不同内涵,决定了其具有不同的性质。“诉”具有“诉权”或“诉讼权利”的性质,它作为一种法律承认和保障的利益,当事人可以依法通过诉讼程序行使,获得的是司法上的裁判,实现的是司法上的权利救济,整个权利的运行过程都发生在司法领域内。“访”具有政治权利的性质,它是公民政治参与的渠道,注重保障人民当家作主、参政议政的民主权利。信访机制中没有争议解决的规范架构,即便其在一定程度可能发挥权利救济的功能,那也是附带和例外的。概言之,“诉”是法律规则下、司法程序内的权利保障方式,强调司法裁判的功能与作用;“访”是司法程序外、非常态的权利救济途径,侧重于民主监督与个案正义的实现。
  二、诉访不分产生的原因
  在处置涉诉信访问题的过程中我们发现,诉讼程序还没有终结就上访的占整个信访总量的比例越来越大,有些当事人甚至在一审或者二审诉讼过程中就开始来信来访,严重影响了审判秩序。经分析,“诉”与“访”交叉、混杂,当事人要“访”不要“诉”的原因主要有以下几点:
  (一)社会文化背景的影响
开弓没有回头箭

  社会环境是某种制度赖以存在的前提和基础。我国自古就有“刑起于兵”的观念,在民众的心理中,法律就是惩罚和约束自己自由的工具,形成信官不信法的观念,在遇到矛盾纠纷时,不会积极通过法律程序定纷止争,甚至会极力规避法律的调整,以上访鸣冤、请求父母官为民做主为救济途径。这与西方成熟的市民社会观念中法律是限制国家权力和保障个人权利的法律观存在根本的差异。[2]时至今日,这种信人不信法的观念的影响仍然普遍存在。尤其是对某个案件在某个领导的关注和批示下得以较好地解决之类的宣传报道,进一步加剧了民众对引起领导重视,依靠领导批示解决问题的依赖心理。因此,即使仍存在诉讼途径获得权利救济,有些当事人也会选择信访手段实现其诉求。
  (二)经济成本的考量
  成本和收益问题对于行为的实施起着至关重要的作用。一般情况下,行为人在实施某种行为前,往往要进行可行性分析和收益评估,当为实现某种目的投人过多,产生不出预期效益时,人们就会转向其他渠道。涉诉信访的产生很大程度上与司法成本过高、解决时间过长有关。司法是正义的最后一道防线,作为最后的救济手段,诉讼程序在某种程度上不得不设计得相对复杂,以解决各种各样的纠纷,最大程度地实现社会所接受的正义,这就在无形中导致当事人投入大量的时间、精力和金钱,提高了司法成本。同时,由于中国属于典型的人情社会,当事人要通过诉讼解决问题,不得不面临两大困扰:可能的司法腐败与难以避免的执行难,[3]司法公信力受到严重拷问。而信访可诉求的内容相对广泛,解决方式相对灵活,往往成为某些人选择的救济方式。
  (三)诉中恶意实施信访
  诉中恶意实施信访主要指在案件受理之初或审判过程中,当事人故意虚构事实,连续以信访方式向上级法院、纪委、检察院等多个国家机关投诉承办法官执法不公,严重干扰审判秩序,以求得在正常诉讼中无法获得的利益的现象。以往的涉诉信访一般出现在法院对案件作出实体裁判后,而滥用信访则出现在案件仍处于受理、审判过程中,尚未进行实体裁判的期间内,是典型的诉讼程序内的事项,当事人应该而且只能先行行使诉权。这种情况下,当事人不积极应诉,反而乱发“告状信”、“投诉信”,通常是为了拖延诉讼,干扰法院正常的诉讼秩序;借助外力对审判活动进行不合理的干涉,对法官施加压力,影响其职业思维,以期获得在正常诉讼程序中不可能得到的利益。
  (四)申请再审权保障不力
  涉诉信访中的“诉”除起诉、上诉一类典型的程序内事项外,很大一部分应纳入申请再审的司法程序。《民事诉讼法》修改之前,“申诉难”、“申请再审难”一定程度上导致了应通过再审程序处置的事项转到信访工作中来。1991年《民事诉讼法》的审判监督程序中,对申请再审事由、审查程序、期限制度等规定不够具体明确,没有建立一套公开、系统的程序规则,影响和制约了审判监督职能的发挥,不能从程序上保障当事人申请再审权利的落实。一些申诉得不到及时处理,有的被长期搁置,形成了“申诉难”、“申请再审难”的局面。当事人的申请再审权处于空置状态,不能得到有效的实现,使本应具有诉权地位的当事人申请再审权利淹没在传统的职权监督的色彩中,弱化了其作为当事人诉权所应具有的法律地位。[4]申请再审的权利不能现实的依法行使,申请再审的渠道不够畅通和规范,导致许多当事人无奈之下只好选择信访来表达、实现诉求。
  三、诉访分离的重要性
  近年来,人民法院在破解涉诉信访方面采取了各项措施,取得了一定成效,但仍无法解决涉诉信访居高不下的态势。特别是对程序内的诉,无法从信访中分离出去,影响和扰乱了人民法院审判和执行工作的顺利进行,建立诉访分离机制不仅显得尤为必要,而且具有以下重要意义。
  (一)有利于提高人民法院的司法权威
  司法权威是法治权威即“法律至上”理念在司法领域的体现和延伸。许多当事人将获得救济的希望寄托在诸多偶然因素上,甚至抱着“信访不信法”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的心态,只要对法院的裁判不满意,就通过信访来挑战和否定不利于自己的裁判,使司法程序的正当性和安定性以及生效判决的强行性和不可变更性发生了动摇。尤其对诉讼程序还未终结的案件来说,当事人如不通过行使诉权来实现司法救济,反而通过信访等非正常机制来表达诉求,司法裁判的终局权将得不到尊重,司法权威将不断被挑战和

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感觉黑人都特别团结

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