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【期刊名称】 《法学杂志》
中国司法改革动因检视
【英文标题】 Review of the Motivation of Legal Reform in China
【作者】 姜小川【作者单位】 中共中央党校
【分类】 司法【中文关键词】 司法改革动因 必要性 可能性
【期刊年份】 2005年【期号】 5
【页码】 59
【摘要】

党的“十五大”、“十六大”报告均提出要对司法体制进行改革,正确认识采取这一重大举措的动因,乃推进司法改革之基础。该文从理论与实践的结合上,就司法改革的缘由从必要性和可能性方面进行了多方位的探讨。

【全文】法宝引证码CLI.A.110166    
  正确认识司法改革的社会缘由,对从理论上指导司去改革,总结正在进行的司法改革的经验和教训,全而推动司法改革的顺利进行至关重要。笔者从以下几个方面予以探讨:
  一、司法改革是现今社会发展的必然要求
  (一)社会经济基础的变革是我国司法改革的根本动因。马克思主义的原理告诉我们:一切社会变迁和政治变革的终极原因,不应当在人们的头脑中,在人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找,而应当在生产方式和交换方式的变更中去寻找;不应当在有关的哲学中去寻找,而应当在有关的时代的经济学中去寻找。[1]1978年,党的十一届三中全会,确立了全党工作重点转移到社会主义经济建设上来的方针。自此,我国开始了从计划经济向商品经济,继而又从商品经济到市场经济的转变。1994年党的“十四大”正式提出“建立社会主义市场经济体制”。经过十多年的改革开放,市场经济的体系在我国已初步形成。社会经济基础的变化,必然要求有与之相适应的上层建筑。而基本上依据建国初期的政治设计和司法理念建立于计划经济基础之上的现行司法体制,远不能适应变化了的市场经济情况。新的经济体制与原来的政治体制、司法体制间的矛盾日益突出,要求司法体制作出相应的调整。加之改革开放以后,社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化,许多以前没有的市场主体的责、权、利逐渐为立法所明晰,也需通过司法途径予以落实。而且,这种多元化的利益格局也必然引发多重矛盾和冲突,迫切需要有一种较之以前更加公正、高效的司法机制来解决。同时也要求司法机关改变原来官方的角色,代之以社会各方利益主体都能接受的中立裁判者形象。这就在客观上形成了推进司法体制改革的社会环境。
  (二)司法改革是我国司法发展完善的应有之意。司法不是从来就有的,它是随着国家和法的出现而出现,随着社会的发展而完善的。司法产生的意义在于,它使人类告别了“以血还血”、“以牙还牙”的私人复仇方式而代之以当事人之外的国家的裁决。但在我国古代,一方而,“司法”具有主管、执掌法律实施之意。另一方面,“司法”又是一种专掌刑法或狱讼官吏的官名[2],直到清朝末年,新生民族资本主义经济开始出现,迫使清廷变法修律。这场改革以引进西方法律文化为基本内容,并仿照西方国家的法律制度制定了新型司法制度。虽然这些司法制度未来得及实行清王朝就垮台了,但其毕竟首次将近代意义上的司法概念引入了中国。此后近百年间,中国司法制度一直在半殖民地半封建社会的状态下发育。司法不可避免地打上了这个时代的烙印。倒是新民主主义革命时期,中国共产党在根据地创立了许多土生土长的司法制度,至今对我国司法制度颇具影响。
  建国后,我们废除了国民党政府的《六法全书》,也停止了一切移植西方资本主义国家司法制度的活动,而代之以对苏联司法理论和司法制度的全面学习和全盘照搬。此外,我国还独创了诸如“坦白从宽,抗拒从严”的司法理念以及劳改、劳教的司法制度等。20世纪70年代末期以来,随着我国改革开放的启动及苏联的解体,我们不得不开始关注甚至采用一些西方发达国家的司法制度。然而,由于国体和政体的不同,不可能就整体司法体制予以移植,而只能是零敲碎打。加之我国法治历史本来就很短,传统的司法制度和人治理念又根深蒂固,所以符合我国国情的新的司法体制至今尚未建立。
  中国司法的演进表明,产生于封建专制制度之下的中国现代意义上的司法,其自产生时起便先天不足,而后天又营养不良,发育不全,致使中国司法实际上成为一个成分多样化、复杂化,且缺乏严谨理论和体系的混合体。这就使我国今天的司法改革成为历史的必然。
  (三)市场经济和法治社会对司法提出了更高的要求,而司法作用的发挥有赖于对司法的改革。随着社会的进步,司法在国家建设中的作用越来越重要。首先。从立法与司法的关系看,司法是实现法治的关键。因为,立法只有通过司法才能实现其价值。而且,法律的根本作用在于为人们的行为提供一个可以预测结果的规范。而优良的司法体制是保障法律可预测性的基础。所以说,司法是法律的生命。其次,从行政与司法的关系看,司法与行政虽同属执行权,但司法是判断意义上的执行,行政是管理意义上的执行。司法所解决的问题在性质上严于执法,司法不仅执行法律,而且解决诉讼纠纷,且是以第三者的身份居中解决,从而避免了行政执法中作为当事人的行政机关自己作为解决自己纠纷的裁判者可能引起的不公正之嫌。与行政执法相比,司法不公对社会的破坏更为严重。行政不公,尚有司法可以救济,而一旦司法不公,则将彻底毁坏国家在民众心目中的形象。正是从这个意义上我们说,在民主法治国家,司法是实现社会正义的最后一道防线。再次,在现代法治社会中,司法价值和作用的体现是历史上其他任何时代及任何方法所不可比拟的。司法具有其他手段所不可替代的作用,还是其他争执解决方式的后盾。特别是国家在和平发展时期,社会的各种矛盾往往是通过案件的形式表现出来的。司法的作用、意义进一步凸现。
  应当说,市场经济就是要从根本上改变计划经济体制下,政府是资源配置主体的状况,而代之以市场成为资源配置的主体。与此相适应,行政权力也由以前无限全能向有限与被限制转化。从这个意义说,市场经济就是法制经济。市场经济在很大程度上,要求司法有足够的力量来制约行政权力,然而,现实的情况却是司法受制于行政,司法作用的发挥受到多方的干扰。这种情况的扭转,除了改革,别无它途。
  二、现行司法制度难以回应社会转型的内在需要
  (一)司法在制度层面的定位和体制上的独立,须借助司法改革方能实现。首先,对司法的界定,理论上存在不同见解,法律上未作明确规定。从建国至上个世纪80年代中期之前,我国事实上通行的司法观念是“司法四权理论”,即司法是公安、检察、法院、司法行政四机关行使司法权的活动。可以佐证这个命题的是文化大革命后学界关于“司法”的解释[3],以及1979年新中国第一部《刑法》第84条和1997年修订后的《刑法装完逼就跑》第94条关于“司法工作人员”的说明。此后,流行的观点是“司法三权理论”,即认为司法是指公安、检察、法院三机关从事诉讼的活动[4]。20世纪90年代前期,“司法两权理论”出现,认为司法仅指检察、法院两机关的活动[5]。此观点很快为学界所接受。我国《宪法》至今将法院与检察院相提并论,党的“十五大”和“十六大”报告也将法院、检察院同视为司法机关。然而,根据《宪法》规定,人民检察院的定位应是国家的法律监督机关。这便涉及到监督是否等于司法以及能否因监督司法而成为司法的问题。[6]近年来,各国通行的司法与审判实为同义语的观点渐为人们所认识。
  所谓司法,就本质而言,应是“判断”,即在认识争端存在的前提下,依据既定的标准和规则。作出肯定或否定 的判定。此意古人创造“诉讼”二字时即已有之。“诉”者,告也:“讼”者,一乃争也,二乃人言,从公也,即当事人将相互间的纠纷告于第三者——国家司法机关,由其依法进行裁断。我国古代“判官”、“推事”、“断案”等对司法官员或司法活动的称谓,实际也含有此意。而在英文中,“法官”与裁判员是同一个词——judge,都是指评判人。作为动词,judge还具有审判、评判、裁判、判断之意。不仅如此,司法还具有消极、被动、中立、终极等特点。
  其次,司法独立面临诸多阻力。作为司法公正前提的司法独立至今尚未被我国《宪法》认可,《宪法》第126条、第131条只是规定人民法院、人民检察院分别独立行使审判权、检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这与司法独立尚不完全等同。但就是此种意义上的独立也远未得到有效落实。究其原因,主要来自于外部和内部两个方面。就外部原因来讲有三:一是司法受政策影响过大,弱化了司法自身的独立性和自主性:二是人大对司法的制约随意性大,缺乏规范;三是政府利用对司法机关人、财、物分配大权的掌握,对司法施加影响。这些年地方保护主义导致的“执行难”便说明了这个问题。就内部原因而言有二:一是司法机关内部机制的行政化。对司法人员确定行政级别,按行政人员进行管理。行政性的官位甚至成为司法人员能力与水平高低的度量衡。司法机关内部实行首长负责制和案件审批等行政工作方式。二是法院系统内部上下级之间运行机制的行政化。虽然法律规定上下级法院间是监督关系,但对案件的请示汇报等行政管理方式早已相沿成习。此外,对司法的制约机制尚未形成,内外部对司法的监督缺乏力度。如果说,在司法不独立的情况下不论司法体制如何完美,都不可能从根本上做到司法公正的话,反过来讲,没有完善的司法体制就不可能有真正的司法独立。司法独立涉及到司法体制深层的问题,唯对司法整体改革才能解决。
  (二)司法面临的挑战是进行司法改革的契机。首先。持续增加的诉讼数量使司法机构在承受能力上力不从心。1979年改革开放之初,全国法院全年结案52万件,1999年结案数则达到了623万件[7],之后,每年大约在600万件上下浮动。究其原因,一是市场经济带来经济交往增多。引发大量诉讼。二是随着我国民主和法制建设步伐的加快,人们的思想观念发生了变化,法律意识和权利意识明显增强。人们一反过去那种厌诉和非讼的态度,不惜借助颇费周折但目标令人向往的司法来维护自己的合法权益。这不仅对司法提出了更高的要求,而且也使我国现有的司法能力受到了严峻的考验。虽然国家最高司法机构采取一系列措施试图解决负荷重、积案多、超审限等问题,但并未从根本上扭转被动的局面。相反,有些问题还因此而抽刀断水。仅以所有法律制裁方式中惩罚最为严厉的死刑立即执行案件的复核程序来讲,从1980年《刑事诉讼法》开始实施到1996年《刑事诉讼法》修订,均规定死刑立即执行的案件由最高人民法院核准,但由于此类案件数量大,最高人民法院尚不具备复核所有这类案件的实力。所以从1980年至今,绝大部分死刑案件的核准权一直被最高人民法院下放由各高级人民法院行使。这样做是否符合立法的本意,是否有利于贯彻少杀、慎杀的精神,是否有利于发挥死刑的威慑力均且不论,只是摆在人们面前的事实是,复核程序因此缺少规范,错杀案件屡见不鲜。
  事实上,以我国现有的审判力量和审判任务之比来讲,二者间不应形成如此大的矛盾。我国在上个世纪90年代中期,法院审判人员人均年结案在30件上下,而同期的美国,地区法院的法官年人均结案没有低过400件,上诉法院没有低过200件的。到1995年,分别达到470件和331件[8]。我国台湾地区1986年各级法院共审结1157585件案件,人均年结案约886件[9]。显然,问题只能是我国司法体制自身所致。
  其次,诉讼案件处理的结果让司法面临巨大的尴尬。对此,我们不妨通过几组数字来说明:一是法院结案、群众申诉、法院复查改判的情况。自1998年一2002年,法院每年结案都在600万件以上,仅接待处理群众来信来访就达4224万件(人)次。2003年全国法院结案569万件(另结执行案234万件),而该年向法院提出申诉397万件(人)次,在法院复查的112万件中,改判5805件,占生效判决总数的0.5%。2004年全国法院结案572万件,(另结执行案215万件),而当年仅最高人民法院办理来信来访147665件(人)次,地方法院共办理来信来访422万件,再审纠正16967件,占生效判决总数的0.34%。二是自1998年以来,检察院提起再审抗诉与法院再审的情况。1998年一2002年,仅法院审结检察机关再审抗诉的案件66757件,改判14956件。2003年,检察院再审抗诉13308件,法院经审理改

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