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【期刊名称】 《法学评论》
劳动争议仲裁制度的缺陷与完善
【英文标题】 The Defect and Perfection of the Labor Disputes Arbitration System
【作者】 徐智华【作者单位】 中南财经政法大学
【分类】 劳动争议和劳动监督【中文关键词】 劳动争议仲裁 制度缺陷 完善思路
【期刊年份】 2003年【期号】 6
【页码】 143
【摘要】

妥善处理劳动争议,是保持市场经济中劳动关系的稳定和顺利发展的一个关键环节,而仲裁是解决劳动争议的一个重要方法。鉴于目前我国劳动争议仲裁制度尚处于不成熟阶段,且存在一些缺陷,并未真正达到及时、公正、妥善处理劳动争议,维护劳动关系双方当事人的权益,以及适应市场经济发展对劳动关系稳定和发展之需要的目的,故变革和完善我国劳动争议仲裁制度,无疑是当前理论和实务界亟需解决的焦点问题。

【全文】法宝引证码CLI.A.124327    
  一、我国劳动争议仲裁制度的客观评价
  以仲裁的方式解决劳动争议,已被世界许多国家所采纳。最早对此进行立法规制的国家是英国,其早在1924年即制定了有关劳动争议调解和仲裁的专门法规。我国的劳动争议仲裁,萌芽于1933年的《中华苏维埃共和国劳动法》,其相关条文规定,对于用人单位与被雇人之间,“因为各种劳动条件问题发生争执和冲突时,各级劳动部在得到当事人双方同意时,得进行调解及仲裁。”[1]可见,当时的劳动部有权对劳动争议案件采用仲裁的方式解决。建国初期,全国总工会于1949年11月制定了《关于劳资关系暂行处理办法》和《劳资争议处理程序》,1959年6月和10月劳动部又先后颁布了《市劳动争议仲裁委员会组织工作规则》和《关于劳动争议解决程序的办法》两个法规,根据上述法规,我国初步建立起了劳动争议仲裁制度。1955年7月以后,由于劳动争议处理工作由信访部门承担,劳动争议处理机构陆续被撤销,导致劳动争议仲裁制度中断。直到1978年7月,国务院颁发了《国营企业劳动争议处理暂行规定》,标志着中断30年的劳动争议仲裁制度得以恢复。近年来,劳动争议处理立法取得了一些进展,国家相继颁布了一些法律、法规和规章制度,如1994.年7月颁布的《劳动法》即对劳动争议的处理作了专章规定,国务院则于1993年颁发了《企业劳动争议处理条例》(以下简称《条例》),而原劳动部于1993年则制定了《劳动争议仲裁委员会组织规则》、《劳动争议仲裁委员会办案规则》等。此外,原劳动部还于1995年制定了《关于贯彻执行<劳动法>若干问题的意见》(以下简称《意见》),最高人民法院也在2001年颁布了《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)。这些相关规定,为我国劳动争议仲裁制度的建立和发展,提供了法律依据和处理规则。
  上述《劳动法》、《条例》《意见》《解释》,为我国现阶段处理劳动争议采用仲裁方式,界定了受案范围,规定了仲裁程序、仲裁原则、仲裁组织规则和办案规则等。不可否认,我国现行劳动争议仲裁制度在改革开放初期的确起过重要作用,但随着市场经济体制的确立和市场经济的发展,市场劳动关系的复杂化及劳动争议案件的日益增多,原有的带有浓厚计划经济色彩的劳动争议仲裁制度,并不适应今日形势之需要,如裁审并轨,强制仲裁、仲裁时效模糊,裁、审机构适用法律不统一等缺陷日益显现,亟需变革制度本身。因此,对于现行劳动争议仲裁制度中偏离仲裁本质属性,与国际劳动争议仲裁制度脱轨,与世界各国通行做法相去甚远的某些缺陷,必须加以改革和完善,以适应我国加入WTO后完善劳动法制的需要。
  二、现行劳动争议仲裁制度的缺陷
  1.仲裁机构受案范围过于狭窄
  依照《劳动法》适用范围界定仲裁受案范围有二个:(1)我国境内的企业及个体经济组织与职工之间发生的劳动争议;(2)国家机关、事业单位、社会团体与本单位建立了劳动关系的职工之间发生的劳动争议。按照《条例》2条的规定,仲裁受案范围为:(1)因企业开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职发生的争议;(2)因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议;(3)因履行劳动合同发生的争议;(4)法律、法规规定应当依照本条例处理的其他劳动争议。劳动部的《意见》82条《条例》作了补充和扩大性规定:只要存在事实劳动关系,并符合《劳动法》的适用范围和《条例》规定的受理范围,劳动争议仲裁机构均应受理。最高人民法院的《解释》1条将“劳动争议”界定为:(1)劳动者与用人单位在履行劳动合同过程中发生的纠纷;(2)劳动者与用人单位没有订立书面劳动合同,但已形成劳动关系后发生的纠纷;(3)劳动者退休后,与尚未参加社会保险统筹的原用人单位因追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险费而发生的纠纷。
  综上所罗列的劳动争议仲裁机构之受理范围,我们可以发现下列问题:《劳动法》适用范围并不宽广,《条例》具有明显时代局限性,它是以固定工和合同工并存为前提条件而规定的;《解释》则遗漏了现实生活中一些本应归纳在劳动争议范围的劳动争议。概而言之,我国目前劳动争议仲裁的受案范围过于狭窄,主要体现在以下几个方面的遗漏:
  其一,职工下岗引起的劳动争议。企业改制引起的职工下岗、内退、买断工龄等现象,引起劳动争议的大量产生,这种企业改制过程中产生的各种新型劳动关系,基本上都是推行国家政策过程中的派生物,[2]争议的内容与政策的规定密切相关,而我国《劳动法

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》颁布时,并未预计到这些新型劳动关系所引发的争议,《条例》出台时,则因对此无预料和防范,更谈不上制定解决的方案。滞后的立法,给劳动争议仲裁处理带来困惑。如最高人民法院某领导人在全国民事审判工作会议上讲到:“企业职工下岗、整体拖欠职工工资是在企业制度改革和劳动用工制度改革中出现的特殊现象,不是履行劳动合同中的问题,由此引发的纠纷应由政府有关部门按照企业改制的政策规定统筹解决,不属于劳动争议”。[3]笔者以为职工下岗,并未与用人单位解除劳动关系,只是用人单位与职工双方签订的劳动合同内容会随之而发生变化,该种争议还是因履行劳动合同而发生的。
  其二,游离在现行法律规定之外的劳动关系引起的劳动争议。我国现实生活中,还有大量的劳动争议不在现行劳动争议的处理范围之内,导致这部分劳动者在发生劳动争议时,状告无门,无法可依,合法权益不能受到法律保护。例如,律师与律师事务所因劳动报酬或相关劳动权利义务发生的争议,小学、中学招聘教师同学校因劳动权利义务而发生的争议,国家机关、事业单位中既不属于公务员也不属于合同工的劳动者与用人单位发生的劳动权益纠纷。上述争议都不属于现行关于劳动争议处理法律、法规所规定的范围,这些劳动者受到用人单位侵权时,由于和用人单位的劳动关系不属于《劳动法》第2条规定的范围,劳动争议仲裁机构无法按劳动案件进行处理,导致大量的劳动者不受《劳动法》的保护。上述问题十分棘手,同时也反映出我国劳动争议仲裁收案范围仍不够宽泛。
  其三,部分事实劳动关系引起的劳动争议。事实劳动关系是指用人单位与劳动者之间无劳动合同又存在着劳动关系的一种状态。[4]目前我国《劳动法》与《意见》在此问题上的规定并不一致,《劳动法》要求建立劳动关系必须签订书面劳动合同,而《意见》2条和第82条对事实劳动关系持肯定态度,一方面,它是保护劳动者的一种补救措施,另一方面它也给《劳动法》的贯彻实施带来负面影响。[5]但《意见》的出台,并未为受理所有的事实劳动关系引起的劳动争议提供依据,换言之,《意见》对事实劳动关系提供的救济范围仍然过窄。按照《意见》82条的规定,劳动争议仲裁委员会只受理符合两个条件的事实劳动关系:(1)须是存在事实劳动关系;(2)要符合《劳动法》的适用范围和《条例》的受案范围。因第二个条件的前提本身就是有局限性的,即《劳动法》、《条例》的受案范围本来就过窄,比照二者处理,同样会导致事实劳动关系的遗漏。实践中大量存在着事实劳动关系,且该种关系常因无书面合同为证据,导致劳动者无法告状或告状无门的现象频繁发生,如果《意见》再加以条件限制,显然有悖于劳动法偏重于保护弱势方劳动者权益的立法宗旨。
  2.仲裁前置程序弊大于利
  我国劳动争议处理机构有三种:企业劳动争议调解委员会,劳动争议仲裁委员会和人民法院。三者的相互关系,学界有“单轨制”和“双轨制”二种主张。[6]“调、裁、审”依次进行的体制称单轨制,其中仲裁是法院审理的前置必经程序。“裁、审分轨,各自终局”即双轨制,即未能和解的当事人不愿调解或调解不成的案件,可以由当事人在仲裁或审判方式中自由选择其一,作为解决争议的最终方式。我国现行的劳动争议处理体制,就是在司法实践中自发形成的单轨体制,因一些地方高级法院对《劳动法》第79条的理解发生偏差,并以该条作为依据,采取了“未经劳动争议仲裁委员会裁决的劳动案件,法院不予受理”的做法,这便在事实上确立了仲裁前置原则且形成了裁审并轨,仲裁前置的单轨制。不可否认,这种单轨制对减轻法院办案负担起到了一定的作用,但其弊端显然大于其利处,如不能及时结案,违背了仲裁自愿原则,造成裁、审机构在适用法律上发生混乱现象等等。实践证明,单轨制愈来愈不适应经济发展对协调劳动关系,及时、公正解决大量劳动争议的形势需要,从而影响劳动关系的稳定和发展。
  3.仲裁时效之法律规定不一致
  劳动争议仲裁时效,是指劳动者或用人单位的权利遭受侵害后,在法定期间内不向劳动争议仲裁机构行使申诉权,而丧失请求仲裁机构予以保护的权利的制度。也即当事人不在法定期间内行使劳动争议申请仲裁权,则丧失了仲裁胜诉权,从而丧失仲裁机构对其进行保护的权利。对于仲裁时效的计算起点,我国现行法律、法规规定并不一致,体现在:《条例》23条规定为:“当事人应当从知道或者应当知道其权利被侵害之日起6个月内,以书面形式向仲裁委员会申请仲裁”。《劳动法》第82条则规定为:“提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起60日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请”。而劳动部的《意见》85条规定为:“劳动争议发生之日,是指当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日”。《意见》对《劳动法》与《条例》所作的简单的“统一”时效规定,导致司法实践中时效计算适用实际上缩短了当事人行使劳动争议申请仲裁权利的期限,极不利于保护劳动者的合法权益。
  4.仲裁时效并未作中止、中断规定。
  关于劳动争议仲裁时效的中止、中断,《劳动法》并未作出明文规定。劳动部的《意见》89条及劳动部在1995年发布的《关于劳动争议仲裁工作几个问题的通知》,对该问题有所规定和涉及。如《意见》89条

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规定:“劳动争议当事人向企业劳动争议调解委员会申请调解,从当事人提出申请之日起,仲裁申诉时效中止,企业劳动争议调解委员会应当在30日内结束调解,即中止期间最长不得超过30日。结束调解之日起,当事人的申诉时效继续计算。调解超过30日的,申诉时效从30日之后的第一天继续计算”。《通知》在“关于劳动争议仲裁时效问题”中规定:“《劳动法》第82条对一般情况下仲裁申诉时效作了规定,《条例》23条第2款‘当事人因不可抗力或者有其他正当理由超过前款规定的申请仲裁时效的,仲裁委员会应当受理’的规定是对特殊情况的特殊规定,应当继续执行。”这些《意见》、《通知》立法层次不高,缺乏权威性,所作解释并不明确和具体,具有抽象和片面性,导致实际操作中困难重重。
  5.仲裁缺乏监督机制
  按照《劳动法》的规定,劳动争议的仲裁应实行劳动行政部门、同级工会、同级经济主管部门三方共裁的原则。而在实际生活中基本上处于劳动行政部门一家独裁的局面。再加上我国目前实行的是一裁二审,裁审依次进行的单轨制,劳动争议仲裁机构具有双重性质,即兼具行政性与准司法性,它在仲裁中适用了大量的劳动与社会保障部制定的行政规章及其他规范性文件。而人民法院作为独立的司法机关,它在审理劳动争议案件时仅将行政规章及其他规范性文件作为参照。可见,对同一劳动争议案件,劳动仲裁机构与人民法院适用法律并非一致,造成了法律适用的混乱状态,无疑会损害法律的权威性,也导致法院对仲裁机构无法行使司法监督权。
  三、变革和完善劳动争议仲裁制度的思路
  1.扩大仲裁机构受案范围
  如前所述,目前职工下岗分流引发的劳动争议,游离在现行法律规定之外的劳动关系引起的劳动争议以及部分事实劳动关系引起的劳动争议等至今未被劳动争议仲裁机构作为受案范围,导致这部分劳动者的合法权益在现行劳动争议处理体制下,不能得到平等的保护。笔者认为这是不公平和不合理的。从司法实践中看,下岗引起的劳动争议主要有三类:[7]因确立下岗劳动关系引起的争议;下岗劳动关系存续期间的劳动争议,如因追索生活保障费、社会保险金引起的争执;因解除下岗关系引起的经济补偿争议。上述三种情况,除第一种情况外,职工下岗期间及职工下岗关系结束后给予经济补偿实际上仍属劳动争议范围,劳动争议一旦发生,如果当事人一方提出申请仲裁,仲裁机构不应推诿,因为该种争议的实质是因履行劳动合同而发生的争议。
  建议今后的劳动立法应扩大《劳动法》的适用范围,把除国家公务员以外的各行各业的劳动者都纳入《劳动法》的调整范围,比如律师、教师、医护人员等,这也是目前国际劳动立法的一大趋势。对于事实劳动关系是否应纳入劳动争议仲裁机构的受案范围,这已不是问题,问题在于事实劳动关系的受理不应该限定条件,否则不利于维护劳动者一方的权益,建议将所有的事实劳动关系纠纷纳入仲裁机构的受案范围。事实劳动关系具有契约内容之实质,与传统契约观念所不同者,仅在成立时不符合法定模式,但事实上已形成用人单位以支付报酬获得劳动付出,劳动者以支出其劳动为代价取得相应的酬金,双方当事人互负义务,而且是有偿的双方法律行为,因此,事实劳动关系具有事实契约关系的质的特征不容否定。
  其实我国的司法实践已经把事实劳动关系纳入了法律的调整和保护范围之内,其中既有部门规章,又有地方政府部门的规定或指导意见,都是对事实劳动关系实施保护的具体依据。但目前法律尚未对此作出明确的规定,上述有关《意见》《解释》等也只是做了零散个别的规定,且它们内容不全、效力层次低、适用范围有限,尤其是《劳动法》中存在个别与事实劳动关系的保护相矛盾的地方。这个缺憾导致对事实劳动关系的保护力度有所削弱,最终往往损害劳动者的权益,不符合保护劳动者的立法宗旨。如何协调《劳动法》要求的强调书面签订劳动合同形式与保护事实劳动关系之实质二者之间的关系,有待于进一步进行研究,找出解决矛盾的方法。
  2.变革仲裁前置原则为仲裁自愿原则
  按照《劳动法》第

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【注释】                                                                                                     
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