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【期刊名称】 《河南社会科学》
监察体制改革背景下境外追逃追赃面临的发展与挑战
【英文标题】 The Development and Challenge of Overseas Tracking Fugitives and Recovering Stolen Goods under the Background of Supervision System Reform
【作者】 李海滢【作者单位】 吉林大学法学院
【分类】 其他【中文关键词】 监察体制改革;追逃追赃;腐败治理
【英文关键词】 Reform of Supervision System; Tracking Fugitives and Recovering Stolen Assets; Corruption Governance
【文章编码】 1007-905X(2019)06-0046-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 46
【摘要】

在监察体制改革的促进下,我国境外追逃追赃工作取得了重大进展,但也面临诸多问题与挑战,如监察机关在境外追逃追赃中怎样履行职能和发挥作用,特别没收程序和缺席审判程序在境外追逃追赃中如何实现功能互补,如何构建资产分享制度,以及外国刑事裁判承认与执行制度确立的必要性等。这些问题能否得到有效解决,直接决定着我国反腐败国际合作道路的宽度和腐败治理的深度。

【英文摘要】

Under promotion by supervision system reform, great progress has been made in tracking fugitives and recovering stolen assets overseas, but it also faces many problems and challenges, such as the followings: how does the supervisory organ perform its functions and play its role in the overseas pursuit of fugitives and recovered stolen assets; how can special confiscation procedure and trial in absentia procedure complement each other in pursuing fugitives and stolen assets abroad; how to construct the assets sharing system and the necessity of establishing the recognition and enforcement system of foreign criminal judgment, and so on. Whether these problems can be effectively solved directly determines the width of China’s international anticorruption cooperation and the depth of corruption governance.

【全文】法宝引证码CLI.A.1269925    
  一、腐败治理与监察体制改革
  作为“公共权力的行使者为谋取私利而偏离一个公共角色的正式责任的行为”[1],“腐败是公共权力的异化,如何有效地组织起对腐败的斗争是现代国家的使命”[2]。1978年至今,我国的改革开放已经走过了40多年的历程。40多年来,人民群众的生活发生了翻天覆地的变化,国家在国际社会中的经济和政治地位也显著提升。然而,在我们大力发展市场经济、积极对外开放的同时,腐败这一中华人民共和国成立后被抑制多年的问题再次抬头,成为党和国家面临的最大威胁。有鉴于此“,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把追逃追赃工作提升到前所未有的新高度”[3],以“猛药去疴、重典治乱的决心“”刮骨疗毒、壮士断腕的勇气”重拳反腐:一方面对内接连推出“八项规定”、反“四风”、“三严三实”等具体要求,强调“要坚持‘老虎‘’苍蝇’一起打”;另一方面对外开展“猎狐”“天网”行动,提升境外追逃追赃的力度和成效。
  腐败治理不仅是一个全球性话题,更是一项长期性工程。因此,为了提升境内外腐败治理的成效,实现腐败治理的法治化,2016年11月,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,启动监察体制改革试点工作。2017年11月4日,全国人大常委会通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》,并于2018年3月颁布《宪法修正案》和《监察法》,从而不仅确立了监察权和监察体制的法律地位,而且“深化国家监察体制改革成果转化为立法,直接推动国家权力结构和权力运行机制发生重大调整”[4]。由此可见,腐败治理与监察体制改革之间相辅相成、良性互动。即腐败治理的需要催生了监察体制改革,而监察体制改革的启动与深化又进一步推动了腐败治理的法治化。
  首先,腐败治理的深入,需要国家扩大对公职人员的监督范围,整合反腐败力量,提高治理效能,由此促进了监察体制改革的启动。“坚定不移的、全面彻底的反腐败不仅能净化社会风气,促进我国各项事业的改革和发展,而且有利于树立党的威信,提高政府的公信力”[5]。随着我国对境内外腐败问题的强化治理,我们需要更为专业的工作队伍,需要更为现代化的治理能力和治理体系,需要实现治理对象与治理领域的无死角、全覆盖。因此,我国启动了监察体制改革,将行使公权力的公职人员全部纳入监察对象,将检察院有关工作人员转隶到纪委和监察机关,进一步整合反腐资源,优化反腐队伍的专业素质。同时,明确了监察机关在腐败治理中的地位与具体职能,妥善协调其与立法机关、行政机关、司法机关的关系,并强调对监察机关的外部监督与内部监督。
  其次,监察体制改革又促进了一系列法律的产生与修改,从而进一步将腐败治理纳入法治化的轨道,为腐败治理的深入保驾护航。“腐败治理的复杂性决定了法治反腐的必然性。”[6]伴随监察体制改革的深入,我国启动了《宪法》修订工作,意在为监察体制改革提供宪法保障;启动了《监察法》制定工作,旨在确立中国特色的监察制度;启动了《刑事诉讼法》修订和《国际刑事司法协助法》的制定工作,旨在与《监察法》相互衔接与配合。而上述法律在将监察体制改革的成果以法律文本的形式固定下来的同时,也标志着“在中国备受瞩目的腐败治理,已经由疾风骤雨式的政策反腐转向长效稳定性的法治反腐新阶段”[7],腐败治理进一步向纵深发展。
  二、监察体制改革给境外追逃追赃带来的发展与转变
  境外追逃追赃一直是我国腐败治理的薄弱环节。例如,被誉为“第一经济大案”的“厦门远华特大走私案”的首要分子赖昌星,虽然于2011年7月23日被加拿大有关部门遣返回中国,但是距离其1999年8月案发潜逃已经过去了近12年。又如,被称为中华人民共和国成立以来“最大的银行资金盗窃案”的“中行开平案”中,首要分子许超凡于2018年7月11日被美国有关部门强制遣返回中国,距离其2001年潜逃也已经过去了17年。为此,习近平总书记早在2014年1月第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话中就指出,国际追逃工作要好好抓一抓,不能让外国成为一些腐败分子的“避罪天堂”,腐败分子即使逃到天涯海角,也要把他们追回来绳之以法,五年、十年、二十年都要追,要切断腐败分子的后路。2014年10月9日,习近平总书记在第十八届中央政治局常委会第七十八次会议上发表《关于加强反腐败国际追逃追赃工作的讲话》,进一步强调加强追逃追赃工作是向腐败分子发出断其后路的强烈信号,能够对腐败分子形成震慑,遏制腐败现象蔓延势头。要以零容忍态度惩治腐败,不管腐败分子跑到天涯海角,也要把他们绳之以法,决不能让其躲进“避罪天堂”、逍遥法外。要把追逃追赃工作纳入党风廉政建设和反腐败斗争总体部署,把反腐败斗争引向深入。从2015年到2018年,我国已从120多个国家和地区追回外逃人员4500多人,追回赃款超过100亿元人民币[8]。而在《宪法修正案》《监察法》的带动下,我国的监察体制改革工作已经初步完成,境外追逃追赃和腐败治理将面临新的发展机遇。
  (一)追逃追赃的主体进一步明确与完善
北大法宝

  面对境外追逃追赃的压力和现实需要,《监察法》专门用一章规定“反腐败国际合作”问题,明确了国家监察委员会在我国反腐败国际交流与合作中处于主导地位。依据《监察法》第五十条、第五十一条的规定,国家监察委员会负责统筹协调与其他国家、地区、国际组织开展的反腐败国际交流、合作,组织反腐败国际条约实施工作,组织协调有关方面加强与有关国家、地区、国际组织在反腐败执法、引渡、司法协助、被判刑人移管、资产追回和信息交流等领域的合作。基于此,在“天网2018”行动部署中,首次明确提出“由国家监委牵头开展职务犯罪国际追逃追赃专项行动”[9]。而2018年10月26日施行的《国际刑事司法协助法》第六条第一款则在《监察法》的基础上,进一步规定“国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部等部门是开展国际刑事司法协助的主管机关,按照职责分工,审核向外国提出的刑事司法协助请求,审查处理对外联系机关转递的外国提出的刑事司法协助请求,承担其他与国际刑事司法协助相关的工作”。以上法律规定和行动部署是对我国国际刑事司法协助的重大变革,也是对监察体制改革的回应与对接。
  (二)追逃追赃的具体措施和制度进一步拓展
  首先,确立了刑事缺席审判制度。在民事上,为了保障诉讼的顺利进行和约束当事人,一直存在缺席审判制度。然而,在刑事诉讼领域,是否可以建立缺席审判制度,成为我国理论界争议的焦点。反对者认为刑事缺席审判制度不利于保障被告人的诉讼权利,进而侵犯人权。支持者主张刑事缺席审判制度有利于保障刑事诉讼的顺利进行,国外已经有许多成功的做法,而且通过限定刑事缺席审判的适用范围、严格刑事缺席审判的适用程序、建立完善的救济程序可以保障被告人的基本权利。实践中,伴随境外追逃追赃工作的不断推进,刑事裁判的缺乏严重掣肘着我国境外反腐的力度和腐败治理的整体效果。因为,犯罪嫌疑人、被告人在国外,我们就不能对其启动刑事诉讼程序,除非其被引渡、遣返或者劝返回国。如果我们不能对犯罪嫌疑人、被告人追究刑事责任,作出生效裁判,涉案财产所在国通常就不会协助我国进行资产的追缴与返还,因为缺乏必要的法律依据。由此就导致我国的境外追逃追赃特别是追赃陷入一个死循环。有鉴于此,伴随监察体制改革的深入,2018年《刑事诉讼法》在第五编“特别程序”中专门增设了“缺席审判程序”一章,系统地规定了刑事缺席审判制度,并明确区分了犯罪嫌疑人和被告人外逃、患有严重疾病和死亡三种情形下缺席审判的适用条件和程序。其中,关于外逃问题,第三章“缺席审判程序”开篇(第二百九十一条第一款)规定:“对于贪污贿赂犯罪案件,以及需要及时进行审判,经最高人民检察院核准的严重危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件,犯罪嫌疑人、被告人在境外,监察机关、公安机关移送起诉,人民检察院认为犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,可以向人民法院提起公诉。人民法院进行审查后,对于起诉书中有明确的指控犯罪事实,符合缺席审判程序适用条件的,应当决定开庭审判。”
  其次,明确了被判刑人移管的法律地位。按照联合国颁布的示范条约,广义的刑事司法协助包括狭义的刑事司法协助、引渡、刑事诉讼转移管辖、外国刑事裁判的承认与执行、被判刑人移管、资产分享等。其中,被判刑人移管从严格意义上讲是外国刑事裁判的承认与执行的下位概念,是其执行方式的一种。但是由于其在国际刑事司法协助中的积极作用,国际社会通常将其视为一种独立的司法协助措施。在我国,近年被判刑人移管是继狭义的刑事司法协助和引渡之后发展最快的司法协助措施。迄今为止,我国已经与葡萄牙等14个国家缔结了被判刑人移管双边条约,其中生效12项,并与多个国家进行了被判刑人移管实践。鉴于此,2018年下半年施行的《国际刑事司法协助法》除在第二条将被判刑人移管列入国际刑事司法协助的范畴,在第六条将司法部规定为被判刑人移管的主管机关外,还专门在第八章用一章12条的篇幅系统规定了被判刑人移管的适用条件、需要的材料及具体程序等问题,从而填补了《国际刑事司法协助法》文本的空白,构建了我国的被判刑人移管制度。
  再次,认可了资产分享问题。“资产分享是指各国在共同打击犯罪的过程中,为了鼓励各国协助他国开展追缴被转移到境外的犯罪资产的积极性,对于被没收的犯罪资产,由追缴国和提供协助国分享该犯罪资产的活动。”[10]其产生的动因是为了补偿被请求国因协助请求国追缴涉案财产而花费的时间、人力和物力,也是为了给予被请求国一定的经济利益刺激,激发被请求国的积极性,从而实现请求国境外追赃的目的。同时,如果能通过国际合作手段将其资产追回,使出逃者在国外的腐化生活难以维系,则将其追回的可能性势必也会随之提高[11]。有鉴于此,我国与加拿大于2016年缔结了第一个关于资产分享的双边条约。随后,《国际刑事司法协助法》第四十九条第二款规定:“对于请求外国协助没收、返还违法所得及其他涉案财物,外国提出分享请求的,分享的数额或者比例,由对外联系机关会同主管机关与外国协商确定。”第五十四条规定:“对于外国请求协助没收、返还违法所得及其他涉案财物的,可以由对外联系机关会同主管机关提出分享的请求。分享的数额或者比例,由对外联系机关会同主管机关与外国协商确定。”由此,在立法上认可了资产分享问题。
  (三)追逃追赃的法律体系基本形成,法治反腐逐步走向深入
  首先,2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《宪法修正案》,确立了科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位,明确了中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。要求国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓[12]。同时,将监察机关和监察权写入宪法,规定了监察机关的名称,人员组成、产生与任期,基本权限,上下级机构关系以及与人大、审判机关、检

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