查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《江西社会科学》
否定之否定:国资委监管职能之未来回归
【作者】 漆思剑【作者单位】 江西师范大学政法学院{副教授,博士}
【分类】 经济法学
【中文关键词】 国资监管;社会经济管理职能;所有权者监管职能;干净的出资人;干净的监管人
【文章编码】 1004-518X(2019)01-0166-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 166
【摘要】

国家在国有企业之中具有三种职能,即国家的社会经济公共管理职能、国家所有权者监管职能以及国有资产出资人职能。《企业国有资产监督管理暂行条例》下的国资委是一个“具有监管职能的出资人”。《企业国有资产法》去除了国资委的监管职能,使之转变为一个“干净的出资人”。从企业国有资产监管的内在规律来考察,把国资委定位为出资人只是权宜之计。由于《企业国有资产法》设计的监管体系中缺乏专门的行政监管机构,导致难以对企业国有资产进行常态化监管。在未来,国资委应该定位为“干净的监管人”。国资委监管职能“肯定——否定——否定之否定”的演化过程符合国家职能分离和国有资产监管的内在规律,国资委也在更高层次上实现了其监管职能的回归。

【全文】法宝引证码CLI.A.1269885    
  
  由于体制原因,国有企业改革一直是我国经济体制改革的中心环节。而其中的监管制度改革涉及所有权、经营权和行政权之间的关系,是我国政治制度、经济制度和法律制度的交汇点,因而也是国有企业改革的重中之重。在国有企业之中,除社会经济管理职能之外,国家还履行了所有权者监管职能和出资人职能。国家的上述三个职能必须分别行使,否则,行政权力极易渗透到国有企业的所有权和经营权之中,从而导致所有权和经营权无法实现有效分离。{1}(P58-61)因此,理顺国家上述三种职能之间的关系是建立有效的企业国有资产监管法律制度的前提,而国有资产监督管理委员会(以下简称为国资委)的设置及其职能配置则是其中的一个重点。《企业国有资产法》打破了《企业国有资产监督管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》)下国资委“具有监管职能的出资人”的双重身份定位,革除了其代表国有资产所有权者的监管职责;使之转变为一个“干净的出资人”。但是,从国家在国有企业之中的职能演化规律来考察,国资委的出资人定位也具有明显的过渡性。在未来,国资委的出资人职能将会让位于国有资产运营(控股)公司之类的机构;国资委将会转变为“干净的监管人”。
  一、国家在国有企业中的三种职能之分离
  国家的社会经济管理职能是伴随着市场经济的发展而逐步建立起来的。在亚当·斯密时期,国家对内职能主要体现在社会公共管理方面,经济领域则自由放任。{2}(P487)但是,随着市场经济不断发展,国家的社会经济职能也不断强化。比如,在罗斯福新政时期,国家通过举办国有企业等方式担负了大量的经济管理职能。罗斯福要求美国国会给予他足够的经济管理权力。由此,西方国家的“三权分立”理论也受到了挑战。因为在立法权、司法权和行政权之外,还出现了一种事实上的“经济管理权”;产生了一个“无头的第四部门”。{3}(P99)二战之后的经济恢复期,国家的社会经济职能得以进一步扩张,法国等国掀起了多次国有化高潮。{4}(P235)即便是2008年的世界金融危机之中,美国、英国等国家也采用国有化手段来挽救金融危机。{5}(P173-184)上述事实足以证明,国家的社会经济管理职能是一种常态。举办国有企业则是国家参与社会经济管理的一种重要方式。比如,经济合作与发展组织国家(OECD成员国)都有国有企业,新加坡等国更是以国有企业称诸世。由此,国家的社会经济管理职能、所有权者监管职能与出资人职能就容易交织在一起。我国长期受到“统一的、唯一性”国家所有权理论的影响,国家三种职能交融的现象更为严重。国家在国有企业之中的三种职能必须分离,这是对国有企业进行制度设计的前提和基础。
  自从十二届三中全会的《关于经济体制改革的决定》提出“所有权经营权分离”的改革思路之后,国家的三种职能之分离就成为国有企业改革的重点。此后,在国有企业改革的顶层制度设计之中,都以国家三种职能分离为重点。纵观国有企业四十年的改革历程,国家在国有企业之中的三种职能分离,主要是从以下方面展开的:
  其一,在权能上以完善国有企业经营权为突破口。从国有企业改革之初的“扩大企业经营自主权”到《关于经济体制改革的决定》提出的“两权分离”,再到《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》之中的现代企业制度,乃至《关于全面深化改革若干重大问题的决定》之中的“以管资本为主”强化国家资产的监管,上述顶层制度设计贯穿了一根红线,那就是以完善国有企业的经营权来促使国家在国有企业之中的三种职能之分离。
  其二,在横向维度上,通过完善监管机构职能来促进国家的三种职能分离。其红线是国有资产监管机构的设置及其职能配置。国有企业改革以来,在国有资产监管机构方面,我国曾先后经历了国家国有资产管理局(1988年)、中央企业委员会(1998年—1999年)、中央企业工委(1999年—2003年)、国务院稽查特派员制度(1999年)的演化过程。进入21世纪之后,企业国有资产出资人问题被提到日程上。于是,国资委便应运而生。但是,《暂行条例》下国资委“具有监管职能的出资人”的身份定位不利于国家所有权者监管职能与出资人职能之分离。于是,《企业国有资产法》对之进行再次改革,去除了国资委的监管人身份,使之转变为一个“干净的出资人”。
  其三,在纵向维度上,经历了从“统一所有、分级管理”到“统一所有、分级代表”的转变。其焦点围绕中央政府与地方政府在地方性国有企业之中的权力分配而展开。十五届四中全会的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出了“国家所有、分级管理”的原则。这种思路依然没有摆脱“统一的、唯一的”国家所有权理论的束缚。{6}(P173-181)十六大提出建立“统一所有、分级代表”的体制,地方人民政府从地方性国有企业的“管理者”转变为“所有权者代表”。[1]国有企业委托代理链条进一步缩短,代理人的道德风险也得以进一步规避。
  其四,国资监管对象的变化。我国国资监管对象经历了“国有经济、国有资产、国有企业、国有资本”的变化。国资监管对象变化符合社会主义市场经济体制的内在要求,也有利于发挥国有企业对社会经济整体的带动力和辐射力。我国国资监管对象的变化,也反映了国家的国资监管三种职能分离力度不断加大。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“以管资本为主”来强化国有资产监管的思路,促使国家的国资监管三种职能得以进一步分离。
  在国家的国资监管三种职能相分离过程之中,国资委是一个重要的制度设计。从法理上来说,国家所有权者监管职能和出资人职能应该由不同机构承担。这既符合权力制衡原则,也与“所有权和经营权相分离”原则一致。在《暂行条例》之下,尽管国家的所有权者监管职能与社会经济管理职能实现了分离,但它与出资人职能依然纠缠在一起。国资委在《暂行条例》下的“兼具监管职能的出资人”定位,使得国资委集“老板加婆婆”双重身份于一身。从某种意义上讲,国资委同时具备监管者和出资者两种身份,可以称得上是现行体制最大弊端之所在。{7}(P24)
  正因为《暂行条例》之下的国资委存在上述缺陷,《企业国有资产法》对国资委进行了新的制度设计。《企业国有资产法》将所有权者监管职能收归国家,设置了包括各级人民代表大会及其常务委员会、各级人民政府及其财政部门、国家审计机关以及社会监督在内的一套监督体系。各级国资委则根据国务院和地方人民政府的授权,代表本级人民政府履行出资人职责。《企业国有资产法》去除了国资委先前的监管职能,使其从“兼具监管职能的出资人”转变为“干净的出资人”。
  可见,《企业国有资产法》对企业国有资产的国家所有权者职能进行了正本清源,对《暂行条例》赋予国资委的监管职能进行了否定。必须指出的是,这一监管是指以国家所有权者身份而进行的监管。当然,我们并不排除国资委可以凭出资人身份对国有企业进行内部监管。这种内部监管是国资委行使股东(出资人自然是股东)权利的体现,它与国家所有权者监管之间存在本质区别。
  二、国资委“干净出资人”定位的困境及其过渡性
  国资委的职能配置是以我国现行的企业国有资产出资人法律制度为基础的。在现有的法律秩序下,我国企业国有资产出资人法律制度形成了经过“国家(或全民)——国务院——履行出资人职能机构”两次授权的三层次结构。国家(或全民)是终极所有权人,国务院只是所有权者代表,而国资委只是具体履行出资人职能的机构。在上述出资人法律制度框架下,《企业国有资产法》下国资委的“干净的出资人”定位引发了不少问题。
  (一)国资委“干净出资人”定位的理论困境
  1.国资委“干净出资人”定位存在国家职能划分上的混淆。国资委全称为“国有资产监督管理委员会”,主要履行的是监管职能。可《企业国有资产法》之下的国资委却成了“干净的出资人”,仅履行企业国有资产出资人职能。这意味着它在《暂行条例》之下的监管职能已经成了“过去时”。可是,已经去除了监管职能的国资委却依然冠以“监督管理委员会”之名,这显然是不恰当的。正因为如此,有学者主张把“国有资产监督管理委员会”更名为“国有资产经营管理委员会”。{8}我反正不洗碗,我可以做饭
  称呼上的错位实际上是国家职能混淆的外在体现。在《企业国有资产法》之下,国资委依然被不恰当地定性为特设机构。我国目前逐步在实行“三层次”的国有企业运营框架。从国资委与国有控股集团(或国有资本运营公司)之间的关系来看,把国资委定性为特设的商业性法人机构更为科学。因为在《企业国有资产法》之下,履行出资人职责的机构向本级人民政府“报告履行出资人职责的情况,接受本级人民政府的监督和考核,对国有资产的保值增值负责”(《企业国有资产法》第15条)。可见,《企业国有资产法》之下的国资委实际上是一个具有赢利性质的机构。因此,按照民事法律中的法人理论,把国资委定性为“特殊的企业法人”更为恰当。如此,也有助于实现国有企业之中的国有股权和私有股权地位平等,更加符合我国国有企业混合所有制改革的思路。
  2.国资委事实上无法履行出资人职能。国资委“干净出资人”定位要求国资委必须具备出资人能力,以便它在国有企业之中以出资人身份行使股东权利。但是,不论是从专业能力还是精力角度来考察,国资委在事实上无法履行出资人职能。
  从精力上来看,国资委无法履行出资人职能。我国国有资产包括行政性国有资产、资源型国有资产和经营性国有资产三大类。按照《企业国有资产法》的立法意图,国资委是绝大多数经营性国有资产(含金融性国有资产)的出资人。[2]我国经营性国有资产非常庞大。根据国务院国资委网站数据显示,截至2017年,我国仅中央企业就有102家,分布于核工、航空航天、兵器、石油、电力、通讯、电子、能源、民航、铁路等众多行业。如此众多的企业国有资产却只有国资委一个出资人。众所周知,新加坡是由作为中间层的控股公司履行出资人职能。一个小小的新加坡就有包括淡马锡公司在内的十多个中间层。我国的企业国有资产数量大大超过了新加坡,区区一个国资委如何能够履行所有的经营性国有资产出资人职责?
  从专业能力来看,国资委也无法履行出资人职能。尽管国资委在法律上已经转变为出资人,但事实上它却不具备资本运作能力。把国资委定位为“特设机构”的本意是为了摆脱其行政属性,但实际效果并不令人满意。由行政机关转隶而来的国资委习惯于行使公共行政权力而不是出资人权利,它缺乏出资人的专业能力,无法有效运作庞大的国有资产,难以真正履行出资人职能,由此也导致国资委依旧沿用政府监管的形式和路径来履行职责。比如监事会的选任及其权利保障等,都与党政机关的运作方式相似,并不能很好地体现“出资人”的内生性态度、责任和动力,无法发挥出资人代表那种近身监督、全程监督和事前监督的作用。因此,尽管国资委在《企业国有资产法》之下已经成为“干净”的出资人,而事实上国资委在履行出资人职责的同时依然承担对出资企业监管等职能。例如2002—2012年,国资委制定了23个规章和193个规范性文件;上述规章和文件多以如何强化国资委的监管职能为主要内容。{9}(P384)直接任命包括董事长在内的高级经营管理者的事件时有发生。上述现象的产生既与行政权力惯性有关,更是国资委身份内在属性使然。
  因此,无论是从专业能力还是精力来考察,寄希望于国资委作为如此众多的企业国有资产的出资人,代表国家享有“资产收益、参与重大决策和选择管理者权利”是不现实的。国资委不具备经营国有资产的能力,难以胜任“出资人”职能之要求。
  (二)国资委“干净的出资人”定位的过渡性
  从企业国有资产之中的国家所有权性质和行使要求,以及企业国有资产运营和监管的内在机制来考察,《企业国有资产法》下国资委“干净的出资人”定位具有过渡性。
  现代企业制度之中必须确定一个具体的出资人,这是“明晰产权”的前提。成立于1988年的国有资产管理局是我国首个国有资产监管机构。按照思维惯性,在国有资产监

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}杨鹏,赵连章.“大国资”视野下国有资产监管体制的改革与创新[J].东北师大学报(哲学社会科学版), 2013,(3).

{2}(英)亚当·斯密.国富论[M].唐日松,译.北京:华夏出版社,2005.

{3}王名扬.美国行政法[M].北京:北京大学出版社,2016.

{4}漆多俊.经济法基础理论(第五版)[M].北京:法律出版社,2017.

{5}漆思剑.国家投资经营法独立地位再证成——以国家救市为视角[A].漆多俊.经济法论丛[M].北京:法律出版社,2013.

{6}余能斌,程淑娟.经济转型时期物权立法的一面镜子——以俄罗斯的国家所有权立法为鉴[J].现代法学,2006,(5).

{7}顾功耘.国有经济法论[M].北京:北京大学出版社,2006.

{8}李曙光.《企业国有资产法》的创新与突破[N].法制日报,2008-11-02.离婚不离婚是人家自己的事

{9}王新红.国有企业法律制度研究[M].北京:中国编译出版社,2015.

{10}冯立新,孙勇.牢牢把握出资人的职责定位——访国务院国资委主任李荣融[J].企业改革与管理,2004,(7).

{11}李曙光.国有资产法律保护机制研究[M].北京:经济科学出版社,2015.

{12}周煊.境外国有资产监管问题研究[M].北京:对外经济贸易大学出版社,2012.

{13}邓峰.国资委的历史使命已经完成[EB/OL].http://finance.ifeng.com/a/20150924/13992037_0.shtml.

{14}银晓丹.国外企业国有资产监管模式法治研究及借鉴[J].社会科学辑刊,2010,(3).

{15}蒋学跃.德国国有资产托管机构的法律地位与运作模式——兼论我国国资委的改革[J].湖南大学学报(社会科学版),2010,(5).

{16}陈清泰.国资管理体制改革的重大问题[J].理论参考,2015,(5).

{17}经济合作与发展组织.国有企业公司治理:对OECD成员国的调查[J].李兆熙,谢晖,译.北京:中国财政经济出版社,2008.

©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1269885      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多