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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
依法处置僵尸企业有关情况的调研报告
【作者】 山东省高级人民法院课题组【作者单位】 山东省高级人民法院
【分类】 公司法【期刊年份】 2016年
【期号】 13【页码】 10
【全文】法宝引证码CLI.A.1213526    
  为贯彻落实中央和省委经济工作会议精神,推动建立僵尸企业有序退出机制,促进资源优化配置,保障结构性改革顺利进行,山东省高级人民法院组织开展了依法处置僵尸企业有关情况专项调研,对全省法院审理相关案件情况进行了调查统计,先后到济南、淄博等地考察座谈,在济宁召开西部片区法院座谈会,到省国资委等有关部门调查了解情况,赴部分企业听取意见建议。在此基础上,形成了依法处置僵尸企业有关情况的调研报告。
  一、近几年审理企业破产案件的基本情况和主要做法
  依法处置僵尸企业,从法院工作来说,主要是通过依法审理企业破产等相关案件,促进僵尸企业依法有序退出市场。
  (一)案件审理情况
  新企业破产法于2007年6月1日施行。2007年至2015年,山东法院新受理企业破产案件1807件,往年旧存984件,结案2239件。其中驳回破产申请76件,裁定终结破产程序1899件(其中破产清算后宣告破产861件,和解35件,不足支付破产费用447件),其他处理264件。主要呈现以下特点:
  1.破产案件数量总体呈下降趋势,但近年已有回升势头。2007年至2012年,山东法院受理破产案件数量不升反降,年均下降约10%,2012年仅受理63件,为历年最低,此前的2002年曾达到峰值为865件。2013年以后,破产案件收案数量逐年上升,2015年达到235件,同比增长150%。新企业破产法和公司法规定的清算制度,为市场主体退出提供了法律途径,但从山东全省范围看,多数企业没有清理债权债务就直接退出市场,进入破产程序的企业数量相对较少,新企业破产法的执行情况与立法预期尚有较大差距。
  2.破产申请人以债务人为主,但债权人申请率上升明显。2007年至2015年,债务人申请破产案件1239件,债权人申请破产案件568件,债务人和债权人申请破产率分别为68.6%和31.4%。债务人申请比例高的主要原因是大部分债权人无法真实、全面了解债务人的履行能力、经营状况及资产负债情况。2007年企业破产法施行前,债权人申请破产率年均低于30%。新企业破产法施行后,债权人申请破产的条件得以明确,门槛得以降低,从2008年开始,债权人申请破产率明显上升,2014年债权人申请破产率超过50%。
  (图略)
  3.破产主体呈现多元化,非国有、集体企业所占比例逐步上升。2007年至2015年,总体数量上破产主体仍以国有、集体企业为主,国有企业占全部破产企业的39.4%,集体企业占22.6%,二者合计占比达62%。国有和集体企业占比高与我国早期推行的政策性破产有着密切关系,2007年以前,国有和集体企业破产占比年均达到80%以上。近年来,非国有、集体企业破产所占比重明显加大,2014年、2015年分别达到69.7%和62.6%。由于经济下行压力加大、企业经营管理不善导致资金链断裂等原因,非国有和集体企业破产比率急剧上升,远超国有和集体企业破产率。
  4.破产企业银行债务呈下降趋势,普通债权清偿率极低。2007年至2015年,山东法院受理破产案件的破产财产总额为583亿元,破产债务总额达1149亿元,其中银行债务为169亿元。近年来随着进入破产程序的民营企业比重上升,由于银行融资门槛提高,民营企业转向寻求其他融资途径甚至非法集资,使得破产企业的银行债务比例逐年下降。此外,在1899件裁定终结破产程序案件中,不足支付破产费用的就达447件;剩余案件中,在支付破产费用、共益债务和清偿职工欠款后,普通债权的清偿比例接近为零。
  5.破产案件涉及利益关系复杂,矛盾化解难度很大。破产案件涉及债权清收、资产变现和职工补偿安置等,需要协调的利益关系复杂,容易引发群体性矛盾纠纷,并且常常会产生衍生诉讼,如破产撤销权和抵销权诉讼、取回权和别除权诉讼、劳动债权诉讼等,导致破产案件的审理难度和工作量大、审理周期长。2007年至2015年,山东全省审结的破产案件中审理时间1年以内的936件,超过1年的1303件,其中部分案件的审理期限为2年至3年,不少案件的审理期限达到10年以上。
  (二)主要做法
  企业破产不同于一般诉讼案件,都事关一地经济发展、社会稳定和民生权益。调研中了解到,这些年各地在审理此类案件中积累了一些好的经验做法:
  一是紧紧依靠党委领导和政府支持。在受理和审理破产案件过程中,及时就有关重大事项向党委汇报,争取政府支持,积极推动完善部门联动、风险预警、资金保障等机制,共同做好矛盾纠纷化解工作,最大限度地降低社会稳定风险。
  二是依法维护案件各方权益,切实维护债权人合法权益。落实债权人会议制度,对债权人较多的破产案件,由债权数额较大的债权人与职工代表组成债权人委员会;积极探索破产财产处置新方法,实现破产财产价值最大化。切实维护破产企业职工合法权益,积极协调有关部门做好职工的工资和安置费发放、劳动保障办理、住房等工作,解决破产企业职工实际困难。切实维护破产企业合法权益,依法妥善处置破产企业,在破产企业债权清收、知识产权保护等方面加强监督指导,对符合重整或者和解条件的尽力促成,最大可能挽救破产企业。
  三是完善破产案件审理工作机制。强化破产案件审判管理,制定破产案件审判规范与评查标准,创新破产案件审判质量与效果评估体系,规范考评方式;强化破产案件对话交流,主动上门与职工进行平等对话,取得职工的理解、支持、配合;强化破产案件信息公开,以破产宣告公开、裁决相关争议公开、中介机构选任公开、破产企业资料和清算费用公开、职工权益公开、破产财产变现公开等“六公开”为引导,及时公开案件审理各个环节和相关资料信息,使各方全面了解案件情况,有效监督和参与破产工作。
  四是加强对破产管理人的监督指导。完善管理人指定、选任机制,建立管理人事前、事中和事后报告制度,确保管理人依法独立开展工作。对破产管理人进行定期排查、定期培训和定期考核,指导管理人制订清算计划,落实破产财产清理备案、破产清算资金使用批准监督、破产费用事后审计等各项制度,根据工作业绩灵活调整管理人报酬,激励和约束管理人工作。
  二、企业破产处置中的困难和问题
  据调研,山东省各地都不同程度地存在僵尸企业,国资、经信系统都有一批僵尸企业等待进人破产程序,但由于各方面的原因,也存在很多顾虑。从破产案件审理和调研反映的情况看,主要存在以下困难和问题:
  1.企业破产程序启动难。虽然山东各地不乏资不抵债的僵尸企业,但进入破产程序的较少,主要有四个方面原因:一是债务人不愿启动。许多债务人缺乏破产保护观念,对破产制度的功能认识不足,往往被工商部门吊销执照或被法院强制拍卖所有资产,也不去寻求破产保护;企业职工尤其是年龄大、技能差的国企职工对企业有强烈依赖心理,再次就业困难大,抵制企业进入破产程序。二是债权人不愿启动。债权人因企业破产债权清偿率较低,更多选择不触动破产程序的情况下通过个案诉讼的方式寻求债权受偿。三是政府不愿启动。部分地方领导对破产制度的认识和理解有偏差,认为企业破产影响政绩,有损地方形象,并且担心会带来一系列社会后遗症,因此往往更倾向于对资不抵债的企业给予扶植,对其进入破产程序存在抵触心理;濒临破产企业往往与母公司或其他公司之间存有互联互保关系,当地政府也难以承受破产一个、倒闭一片的社会效应。四是法院不愿受理。由于破产案件涉及利益关系复杂,协调处理困难,容易引发群体性事件,且审判力量不足,有关部门支持力度不够,部分法院也存在“一旦立案、案件难办”“入口易、出口难”的担忧。
  2.企业破产债权清收难。一是破产债权形成时间较长,甚至已过诉讼时效,部分债务人下落不明或无力清偿;二是僵尸企业往往管理混乱,账目不清,原始凭证遗失或根本没有凭证,债务人记载不详等,核对确认困难,导致债权无法追收;三是破产债权常伴有法律争议,债务人往往通过拒收法律文书、提出管辖权异议等手段拖延诉讼和执行,通过诉讼途径追收债权周期长、耗费大、受偿低,效果不理想。
  3.企业破产资产变现难。一是有些僵尸企业位置偏僻,技术落后,厂房设备陈旧老化,利用价值低,变卖难以找到买主,拍卖往往无人问津,甚至出现不足以支付变现所需的公告、拍卖等费用的情形。二是僵尸企业的财产由于历史、政策等方面原因,往往存在瑕疵,如出资不实、房地产证件不全无法办理过户手续等;国有企业土地多为国家无偿划拨,房地权属不一致,造成地上附属物难以处置。三是企业的非经营性资产和共同共有资产处置难。比如职工宿舍、与第三方联建或共建房产,归属约定不明时,财产难以交割;省属大型国有企业多存在社会职能的分离问题,如企业自办医院、学校等设施移交地方困难,企业化社区向社会化社区转型存在障碍。四是僵尸企业与关联企业之间进行非法利益输送,转移优质资产,导致破产资产缩水,可变现资产所剩无几。
  4.企业破产职工安置难。一是多数企业在申请破产之前就长期拖欠职工工资和养老、医疗等社会保险金,破产财产不能全额兑现职工的欠发工资、养老保险等劳动债权。对国有企业而言,政府能够提供的托底资金缺口较大,企业破产后职工的再就业及生活来源难以保障;对民营企业而言,政府不承担职工安置责任,企业破产后职工补偿安置全部交由市场,补偿安置不到位,往往引发职工集体上访。二是省属国企破产后,职工经济补偿金是继续按照省政府鲁政发[2003]62号文件执行,还是按照劳动合同法的规定执行,对此认识不一致,导致职工安置补偿困难。三是破产法对职工权益的计算标准规定不明确,不同地方的破产企业安置费用不同,不同企业的安置费用也不同,破产企业职工与其他企业进行比较而提出异议,也造成职工安置困难。
  5.企业破产工作协调难。依法处置僵尸企业,需要各方面通力协作,但实践中法院的协调工作面临诸多困难。一是地方政府设立的工作组属临时机构,有的职能地位不稳定,工作职责不明晰,影响了政府和法院各自职能的发挥。二是破产审判程序与行政执法程序衔接不畅,债务人财产被其他部门采取保全或者执行措施的,法院函告相关部门解除强制措施,实践中难以得到有力支持。三是现行执法体制与企业破产法存在不协调甚至冲突问题。比如在破产财产

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