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【期刊名称】 《青少年犯罪问题》
我国学校安全立法模式研究
【作者】 姚金菊【作者单位】 北京外国语大学法学院{副教授}
【分类】 立法学【中文关键词】 学校安全;地方立法;综合立法
【期刊年份】 2016年【期号】 2
【页码】 5
【摘要】

学校安全问题是我国社会当前关注的热点问题,有关学校安全立法的呼声不断。由于对学校安全问题的根源缺乏全面、系统的分析,以及对学校安全立法的必要性论证不足,因而有关学校安全立法的建议多停留在中央立法层面,而较少关注地方立法,并且对综合立法和单行立法模式的选择缺乏深入讨论。从我国已有的学校安全立法来看,学校安全问题的发生既有立法不足的因素,也有执法不力的原因,未来学校安全立法要充分考虑到现实性和可行性,以及学校安全自身的特殊性和综合性。要解决现有学校安全立法不足和基于立法粗疏及可操作性差导致的执法不力问题,当前最优选择是制定一部省级地方性法规而非行政法规层面的学校安全条例。

【全文】法宝引证码CLI.A.1213495    
  
  近年来,我国学校安全事故屡屡发生,学校安全尤其是学生安全问题受到社会各界的高度关注。作为公共安全的重要组成部分,学校安全意味着为学生提供良好的学习环境,为教职工提供良好的工作环境。学生主体是不能有效维护自身利益的未成年人,学校安全受自然灾害、食品安全、公共卫生等各种公共安全因素影响,涉及关系广泛,影响因素复杂,使得学校安全的管理和学校安全问题的预防更加困难。作为解决学校安全问题的重要甚至唯一途径是制定《学校安全法》,但对学校安全立法必要性的讨论还不够充分,学校安全问题的原因究竟是立法不足还是执法不力仍然存在争议。而且,除了肯定学校安全立法的必要性,还应注重学校安全立法的可行性,因为其中还涉及立法层次、立法模式的选择问题。
  一、学校安全的界定
  学校及学校安全的界定是学校安全立法的基础。一般从功能定位出发将学校作为有组织进行教育教学活动的固定场所,认为并非所有教育机构都是学校。[1]学校包括幼儿园、中小学和高等学校等在内的各级各类学校,[2]甚至基于学校教育教学活动的延伸而拓宽对学校时空内涵的理解。从空间维度来看,学校不仅指称物理意义上的校园,还包括学校周边环境、校车等延伸空间;从时间维度来看,教育教学活动期间不限于校内活动期间,还包括寄宿制学生住宿期间以及学校组织安排的校外活动期间,从而学校周边、校车和学校组织校外活动的场所等在安全意义上被视为学校的延伸。
  学校安全范围广泛。从对象看,学校安全包括学生、教职工和学校的安全。从义务主体看,学校安全除教育行政机关、学校外,还涉及其他行政机关、社会和家长,甚至司法机关。从内容看,学校安全不仅涉及教育领域专门事项如体育活动伤害事故,还涉及其他领域安全事项如食品安全、消防安全等,且不限于人身安全,还包括财产安全;甚至已经从传统人身安全发展到情感安全,由物理实体空间安全延伸至网络虚拟空间安全。[3]
  学校及学校安全的范围决定了学校安全立法内容的广泛性和复杂性。在研究学校安全立法模式之前,首先要了解学校安全立法现状。
  二、学校安全立法现状
  学校安全立法现状是指我国目前已经制定的学校安全法律法规规章的制定情况,[4]包括已有的学校安全立法及其最新进展。
  (一)已有学校安全立法
  已有学校安全立法是分析学校安全立法必要性和选择模式的基础。目前,我国已经形成了以教育专门法为核心、教育相关法为补充的学校安全法律体系。其中教育专门法体系是指主题为教育、直接与教育相关的法律法规和规章立法;教育相关法体系是指并不直接以教育为主题,但内容与学校安全相关的法律法规和规章立法。
  1.中央立法
  学校安全法律包括教育专门法律和教育相关法律。目前全国人大及其常委会已经制定了八部教育专门法律,[5]其中五部(《教育法》、《教师法》、《义务教育法》、《高等教育法》和《民办教育促进法》)都直接规定了有关学校安全事项。教育相关法律以专门条款规定了学校安全的相关内容,包括《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《传染病防治法》、《侵权责任法》、《防震减灾法》、《突发事件应对法》、《道路交通安全法》、《食品安全法》,以及《消防法》等。教育专门法和教育相关法中都有大量有关学校安全的内容,如2006年《义务教育法》修正的重要内容之一就是保障学校安全,[6]规定了多项措施加强对义务教育学校的管理与规范,涉及学校建设安全、学校周边安全、学校安全制度建立和应急机制,以及具有严重不良行为的未成年人安全[7]等多个方面。同年,《未成年人保护法》修改的主要内容之一也是“促进未成年人全面发展,强化学校保护”。[8]
  学校安全行政法规包括专门行政法规和相关行政法规。前者如《校车安全管理条例》、《幼儿园管理条例》、《学校体育工作条例》、《学校卫生工作条例》、《禁止使用童工规定》、《教育督导条例》,后者如《危险化学品安全管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《艾滋病防治条例》、《企业事业单位内部治安保卫条例》等。部门规章包括部门单独制定规章和教育部与有关部门联合制定的规章,前者如教育部的《学生人身伤害事故处理办法》、卫生部的《学生集体用餐卫生监督办法》,后者如教育部的《中小学幼儿园安全管理办法》。[9]此外,还有国家行政机关颁发的行政规范性文件以及司法机关的司法解释和指导案例也涉及学校安全事项,如《国家贫困地区儿童发展规划(2014-2020年)》、[10]《学校体育运动风险防控暂行办法》、[11]《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》以及《惩治性侵害未成年人犯罪典型案例》等。
  图1 学校安全中央立法

┌──┬──────────────────────────────┬────────────────────────┐
  │  │教育专门法                         │教育相关法                   │
  ├──┼──────────────────────────────┼────────────────────────┤
  │法律│《教育法》、《教师法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《民│《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、  │
  │  │办教育促进法》                       │《侵权责任法》、《突发事件应对法》、《传染病防 │
  │  │                              │治法》、《防震减灾法》、《道路交通安全法》、《食│
  │  │                              │品安全法》、《消防法》、《精神卫生法》等    │
  ├──┼──────────────────────────────┼────────────────────────┤
  │行政│《校车安全管理条例》、《幼儿园管理条例》、《学校体育工   │《危险化学品安全管理条例》、《娱乐场所管理条  │
  │法规│作条例》等                         │例》、《艾滋病防治条例》、《企业事业单位内部治 │
  │  │                              │安保卫条例》等                 │
  ├──┼──────────────────────────────┼────────────────────────┤
  │部门│《学生人身伤害事故处理办法》、《幼儿园工作规程》、《学   │《食物中毒事故处理办法》(卫生部制定)     │
  │规章│校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》、《中小学幼儿园安    │                        │
  │  │全管理办法》、《中、小学校实验室工作的规定》、《全面消除  │                        │
  │  │和杜绝中小学危房的规定》、《学校食物中毒事故行政责任    │                        │
  │  │追究暂行规定》、《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》等。    │                        │
  ├──┼──────────────────────────────┴────────────────────────┤
  │备注│此处列举的部门规章,除《学生人身伤害事故处理办法》、《幼儿园工作规程》由教育部单独制定外,其他规章均     │
  │  │由教育部与其他部门联合制定。                                         │
  └──┴───────────────────────────────────────────────────────┘

  2.地方立法
  地方立法包括地方性法规、自治条例和单行条例以及地方政府规章,既有执行性立法,也有创制性立法。[12]学校安全的地方性法规主要包括大量教育专门法和相关法的实施办法,如《上海市实施〈义务教育法〉办法》、《北京市实施〈义务教育法〉办法》、《北京市未成年人保护条例》和《上海市未成年人保护条例》等。地方政府规章中涉及教育专门法和相关法的实施办法很少,有的地方政府仅就校园及周边环境制定规章,如《贵阳市校园及周边治安防控和其他安全管理办法》。
  需要特别注意的是地方立法开辟了学校安全立法的新模式。2005年《深圳市学校安全管理条例》[13]开辟了地方性法规专门规定学校安全管理的先例。截至2015年12月,已经有十部专门以“学校安全”为主题的地方性法规,包括五部省级地方性法规,[14]四部设区市地方性法规,[15]一部单行条例[16]以及五部地方政府规章。[17]
  图2 学校安全地方立法

┌─────────┬────────────────┬──────────────────────────┐
  │         │教育专门法和教育相关法实施办法 │专门的学校安全立法                 │
  ├───┬─────┼────────────────┼──────────────────────────┤
  │地方性│省级   │《义务教育法实施办法》、《未成年│《天津市学校安全条例》、《福建省学校安全管理条例》、│
  │法规 │     │人保护条例》等         │《黑龙江省学校安全条例》、《云南省学校安全条例、《辽│
  │   │     │                │宁省学校安全条例》(综合立法)           │
  │   │     ├────────────────┼──────────────────────────┤
  │   │     │《上海市中小学校学生伤害事故处 │《吉林省校园校舍保护管理条例》(单行立法)     │
  │   │     │理条例》            │                          │
  │   ├─────┼────────────────┼──────────────────────────┤
  │   │设区市  │《杭州市中小学校学生伤害事故处 │《宁波市学校安全条例》、《深圳市学校安全管理条例》、│
  │   │     │理条例》            │《武汉市中小学校安全条例》、《邯郸市学校安全管理条 │
  │   │     │                │例》(综合立法)                  │
  │   │     │                ├──────────────────────────┤
  │   │     │                │《大同市学校校园和周边环境保护条例》、《吉林市中小 │
  │   │     │                │学校校园校舍管理条例》(单行立法)         │
  ├───┴─────┼────────────────┼──────────────────────────┤
  │地方政府规章   │                │《广州市学校安全管理规定》、《河北省学校安全管理规 │
  │         │                │定》、《深圳市学校安全管理条例实施细则》、《呼和浩特│
  │         │                │市中小学校安全管理办法》、《邯郸市学校安全管理办  │
  │         │                │法》(综合立法)                  │
  │         │                ├──────────────────────────┤
  │         │                │《陕西省学校校园周边环境管理规定》、《贵阳市校园及 │
  │         │                │周边治安防控和其他安全管理办法》(单行立法)    │
  ├─────────┼────────────────┼──────────────────────────┤
  │自治条例和单行条例│                │《长阳土家族自治县学校安全条例》(综合立法)    │
  └─────────┴────────────────┴──────────────────────────┘

  (二)当前学校安全立法的进展
  自1999年全国人大代表联名提案首次提出制定《校园安全法》,[18]至今已近20年,但学校安全立法始终未能进人国家立法规划。[19]2005年教育部在“对全国人大十届三次会议第5061号建议的回复”中明确指出,校园安全问题已经成为困扰学校和教育行政部门的一件难题,将尽量争取能先行推动将校园安全问题纳入国务院的行政法规立法计划。[20]2012年国务院将《校园安全条例》作为“需要积极研究论证”的立法类列入《国务院2012年立法工作计划》,[21]可以说这是距离国家立法最近的一次。2015年教育部指出要加快《校园安全条例》立法进程,[22]但却未将其列入《国务院2015年立法工作计划》之中。2016年该条例虽然仍然是教育部工作要点之一,[23]但能否列入国务院2016年立法工作计划还难以预料。
  在地方层面,《2010年广州教育工作要点》提出了加强教育立法,推进《广州市校园安全条例》立法工作,《2011年广州教育工作要点》提出了“推进《广州市校园安全条例》立法审议,促进校园安全管理法制化”。2012年广州市政府通过了《广州市学校安全管理规定(试行)》,却未能完成地方性法规的制定。《重庆市人民政府2006年立法计划》提出了市教委起草的《重庆市中小学校园安全条例》。吉林省人民政府于2012年、2013年度计划制定地方性法规草案和政府规章,提出了起草《吉林省校园安全条例》的立法规划,但迄今尚未出台。
  (三)我国当前学校安全立法现状的分析
  从我国立法体制现状来看,除法律之外,涉及学校安全规定的还有大量行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章甚至司法解释。虽然我国中央层面还没有制定系统的学校安全法律或者行政法规,仅仅是散见于不同法律规范、行政法规或者部门规章之中,但出现了《校车安全管理条例》等学校安全专门事项的单行立法,以及《中小学幼儿园安全管理办法》等学校安全综合事项的综合立法。地方层面的学校安全立法模式,一方面是通过制定《义务教育法》和《未成年人保护法》等法律实施办法对学校安全进行具体规定,同时还在部门规章(主要是《中小学幼儿园安全管理办法》)的基础上制定了有关学校安全的综合性法规和规章,并有所创新。有的地方还专门立法规定了有关校园周边安全和校舍安全等事项。从我国现实来看,法律、行政法规和部门规章作为中央立法,实际上仍然在发挥着主导作用,地方立法多在此基础上进行,但地方学校安全立法的作用在一定程度上日益突出。
  三、学校安全问题现状的法律分析
  我国现有学校安全立法层次丰富、内容广泛,但在学校安全形势日益严峻、立法呼声不断的情况下,学校安全立法还未能列入全国人大立法规划或者国务院立法计划之中,究竟是立法不足、立法位阶不够,抑或根本不需要立法,对此有诸多讨论,大体可以分为立法问题说、执法问题说和综合说三种观点。
  (一)学校安全立法问题说
  立法问题说认为,“从根本上解决校园的安全问题,必须通过校园安全立法,以法律特有的强制性、权威性,来规范校园安全管理行为”,[24]加强学校安全立法是解决学校安全问题的根本途径。持该观点者包括张维平、周洪宇等。张维平等在2004年从社会发展客观需要、填补立法空白、完善教育法规体系和便于司法实践中的实际操作角度出发,提出“现有法律对在校学生人身伤害案件的归责原则、处理标准没有涉及,对学校应该履行哪些具体管理职能规定得不具体,学校是不是应有监护责任等问题社会各方面还有疑义”,“为了尽快减少在校中小学生的伤亡事件,规范学校的管理行为,合理划分学校、家长、学生及社会的责任”,“亟需制定一部详尽、具体、针对性强的《校园安全法》来解决这些问题。”[25]周洪宇等认为,“法律中对在校学生合法权益的法律保护的规定既不具体,又存在着一定法律空白;现行法律只能解决校园内的犯罪与治安的界定、处理,起不到前期预防管理的作用;尤其是在校园安全管理的全局问题如安全管理的责任、管理机构的设置和权力等方面,仍无明规”,并以福建南平案保安缺位为例说明现行立法有关

  ······

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感觉黑人都特别团结
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}林鸿潮:《论学校安全立法及其制度框架》,载《教育研究》2011年第8期。

{2}石连海:《学校安全问题分析与对策》,载《当代教育科学》2011年第16期。

{3}宋远升、陈熙:《解构与比较:校园警察制度及安全立法探究》,载《青少年犯罪问题》2007年第1期。

{4}[美]阿瑟·厄尔·邦菲尔德:《联邦行政程序法与州行政法》,姚金菊译,载《甘肃行政学院学报》2011年第3期

{5}王大泉:《学校安全立法的现状与需求》,载《北京教育(高教版)》2013年第10期。

{6}李昕:《论校园安全保障的制度现状与立法完善》,载《首都师范大学学报(社会科学版)》2011年第3期。

{7}樊秀丽:《日本学校安全立法运动》,载《首都师范大学学报(社会科学版)》2011年第3期。

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