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【期刊名称】 《行政法学研究》
论行政权限争议的宪法解决
【英文标题】 Constitutional Solutions to Disputes of Administrative Executive Authority
【作者】 胡肖华徐靖【作者单位】 湘潭大学法学院
【分类】 中国宪法【中文关键词】 行政权;权限争议;宪法诉讼
【英文关键词】 Administrative Authority;Litigation about Authority;Constitutional Litigation
【文章编码】 1005—0078(2006)04—016—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 4
【页码】 16
【摘要】

行政权限争议是行政机关之间法定权力的争议,该争议的合理、有效解决直接关涉公民合法权益的保障与公共利益的增长。在“依法治国”、“依宪治国”的制度框架下,通过诉讼的动态范式,以宪法的至上权威调适该领域的权力纷争乃宪政、法治的应然内涵。

【英文摘要】

It is the safeguard of the lawful welfare of the citizens to solve the disputes of administrative authority properly and efficiently,which are the disputes among administrative organs about the legal power.Dealing with the disputes through litigation under the framework of role by law and rule by constitution,taking advantage of the unparalleled prestige of constitution,is a nature thing of constitutionality.

【全文】法宝引证码CLI.A.113387    
  引言:宪政、宪法与行政权
  宪政,即限政,其核心在于对公共权力的限制与对公民权利的保障;宪政既意味着一种政治秩序,亦演绎着一种统治模式;在宪政的制度框架中,宪法无疑处于核心地位,宪法是宪政的基础,亦是宪政的精魂。以宪法、法律支配权力是近代宪政历史抉择的结果,“在西方历史上,从罗马帝国一直到洛克以前的英国和孟德斯鸠时代的法国,欧洲政治的基本格局是权力支配法律,而17—18世纪之间所有进步的政治理论和实践无非是要把这个公式颠倒过来,使法律支配权力。”[3]宪法作为万法之“母”、万法之根,自当承担协调权力与规控权力的首要职责,其不仅应在文本设计中圈点权力配置的范畴格局,更应在制度施行中矫正权力运行的失范偏颇。在宪法与宪政的语境里,“整个社会权利(力)都不允许强大到占据绝对优势的地步,行政权也概莫能外,行政权只有找准自己适当的宪法位置,才能和其他权利(力)保持动态平衡和良性互动关系。”[4]行政权作为广泛渗入市民社会生活的国家权力,理应遵循宪政法治传统,在宪法、宪政的场域内,在依法治国、依宪治国的氛围中,规范运行、合理行使。本文即旨在通过对行政权限争议的法理解读,分析行政权限争议的本质与表征,进而寻求中国行政权限争议宪法解决的路径与规则。
  一、行政权限争议的法理解读
  (一)行政权限争议的概念构成
  “无法律即无行政”。行政职权来源于法、受制于法,法是行政职权正当存在的惟一根据。行政职权自产生始,便遵循一定运行规则与尺度,此即行政职权的界限,简称“行政权限”。行政权限是法律关于行政主体履行行政管理职责时在事务、地域、级别等方面所设定的界限或范围,任何没有法律依据或者超越法律范围的行政权都是非法的,是不具有法律效力的。“这是因为,法律效力必须由法律授予,如不在法律授权范围内,它就在法律上站不住脚。”[5]行政权限争议即行政主体之间由于行政权限所引发的争议,是行政主体在行使行政职权过程中,由于立法的缺陷或者其他复杂原因,而与另一行政主体的行政职权冲突或重叠而产生的法律争议。在纷繁复杂的行政管理活动中,行政权限争议是行政权行使的非常态表现。笔者认为,该争议的构成一般应具备以下基本要素:
  1.主体要素:行政主体的法定存在
  行政权限争议是行政主体之间的权限争议,行政主体的法定存在是行政权限争议产生的基本前提。行政主体与行政相对人之间因行政权利、义务关系而发生的争议,即便涉及行政主体的行政管辖权问题,只要其他行政主体对此无异议,亦不构成行政权限争议。
  2.客体要素:同一事务的行政管辖权
  行政权限争议是行政主体之间因同一事务行政管辖权的有无或范围大小发生的争议,管理事项的单一性是行政权限争议客体的典型特征。两个或多个行政主体对同一事务的行政管辖权归属或范围各执己见,交锋对峙,由此即产生行政权限争议。
  3.时间要素:行政纠纷处理过程中
  行政权限争议是发生于行政纠纷处理过程中的争议,纠纷尚未形成或者已经处理完毕,即不可能引发行政权限争议。在此意义上,可以说,行政主体之间的行政权限争议相对于行政管理活动中的行政纠纷而言,具有附随性,其只可能产生于行政纠纷发生后行政相对人申请行政机关处理或者行政机关依职权处理的过程中。[6]谁敢欺负我的人
  (二)行政权限争议的成因分析
  1.立法层面的反思
  (1)行政法制体系欠和谐。和谐是人类社会的生活之道,人类渴求和谐,也一直致力于创造和谐;行政法制体系的内外协调、和谐一致不仅是行政法治建设的重要内容,也是社会主义和谐社会构建的题中之义。然而,综观现行行政法律规范体系,我们却遭遇了立法重叠、立法空缺、立法滞后等一系列不和谐的音符,事务界限、地域界限、级别界限等权限规则在诸多行政立法中均未能得到良好体现。根据法学一般原理,笔者认为,权限争议问题从根源角度上说,是因立法的不科学与非理性所产生的权力界限问题,行政法制体系和谐的缺席乃行政权限争议产生的根源所在。
  (2)行政立法本位主义。行政立法权是国家权力的重要组成部分,行政立法权的权力主体同其他国家权力一样,亦可分为权力归属主体和权力行使主体两种,前者是行政立法权的实际所有者,后者是行政立法权的具体行使者。在行政立法实践过程中,归属主体意志与行使主体意志并非始终一致,往往存在某种程度上的偏差或悖离,此时如若欠缺公众的参与,缺乏公众意志的表达,行政立法体现的也就仅是行政主体的单方意志,从而造成行政立法本位主义。行政立法本位中的地方本位或部门本位,将直接导致地方行政职权或部门行政职权的交叉、重叠、混合,而这不可避免地将引发同一地区不同职能部门之间或不同地区同类职能部门之间的行政权限争议。
  2.执法层面的检讨
  (1)行政主体个体私欲膨胀。汉密尔顿曾言:“如果人是天使,就不需要任何政府了;如果天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[7]行政主体是由行政公务人员组成的法人组织,其行为皆由具体的公务人员个人完成,而“人是上帝的造物,有着不可侵犯的灵魂与尊严;但人又生而有罪,有着与生俱来的罪恶潜能与堕落趋势。”[8]权力是一种资源,更是一种利益,而“趋利避害”乃人之常情,在权力实现过程中,行政主体往往倾向于通过各种渠道扩大自身权力影响,侵蚀其他主体权力领域或公民权利领域范围,权力异化、权力寻租现象屡见不鲜,因权力范围非法拓展或收缩所引发的行政权限争议便是其中之一。
  (2)行政执法人本精神匮乏。尊重人、关心人、培养人、激励人的人本理念是“权利至上”观念对现代行政管理的基本要求,权力运行必须以“为相对人提供良好服务”为目标;否则即欠缺必要的合法与正当。但实践表明,行政主体在行政执法过程中,管辖权行使与否的出发点在很多情况下并非基于对相对人合法权利的保护,而是立足于机关自身实体利益的获得。在利益驱动机制的作用下,行政主体更多关注的是个体权益,公共利益或公民权利在巨大的现实经济利益或其他实体利益面前,多少显得有些“赢弱无力”。而各行政主体均有其所追求的不同个体利益,这些利益有时甚至是相互冲突的,在不能较好考虑相对人权益或公共利益的情况下,竞相争夺权力资源,将不可避免地导致行政权限纠纷。
  二、行政权限争议宪法解决的机理缘由
  (一)行政裁决:传统模式“先天不足”
  在我国现行立法中,有关行政权限争议解决路径的规定大致可归结为以下两种:(1)行政程序中上级行政机关的依职权裁决。这是我国行政权限争议解决最主要的方式,其具体规则为:在有上下级行政隶属关系的行政机关之间,由上级行政机关决定权限归属;在无上下级行政隶属关系的行政机关之间,则由共同上级行政机关处理裁决。[9](2)诉讼程序中国务院的依申请裁决。在具体行政案件审理过程中,如若人民法院认为该案存在行政权限争议问题,则逐级上报至最高人民法院,由最高人民法院提请国务院裁决。[10]从传统行政权限争议解决的两条路径的实体内容看,无论其间需要经历哪几道程序——行政抑或司法——最终都将归结为上级行政机关的裁决,行政裁决是现行行政权限争议处理的终极、惟一方式。这种方式的选择尽管有其存在的历史合理性,但其缺陷依然明显:
  1.规定笼统、粗放,可操作性不强。不论是行政程序中的上级行政机关依职权裁决,还是诉讼程序中的国务院依申请裁决,都仅涵盖纠纷处理机关的职责范围,至于争议解决过程中的启动机制、申请人范围、申请期限、处理时限等问题则未为涉及,具有较大的随意性,有碍行政效率的提高。
  2.受行政诉讼受案范围限制,不利于保护相对人权益。在行政执法实践中,诸多行政权限争议是在具体行政行为审查过程中得以“暴露”的,这也就意味着如若权限争议尚未引起具体的个体权益损害或者是损害了不属于行政诉讼受案范围所保护的权利领域,则权限纠纷既无从发现,亦无从处理。
  3.欠缺法律责任条款。法律责任条款的缺失是当下中国诸多法律规范制定中存在的“流行病”,处理行政权限争议的立法亦不例外。在既有的法律条款中,我们看到的仅仅是“××机关有权撤销或者改变××规章、决定、命令”字样,至于其殆于行使职责的法律后果如何,则语焉不详或轻描淡写。事实上,在现行行政权限争议解决机制中,遵循的都是“不告不理”的潜规则,因为受某些利益“权衡”原因的驱使,上级行政机关即便发现执法实践中存在权限争议问题,通常也会放弃行使主动处理职责,这对处于弱势地位的相对人或暗藏于个体权利背后的公共利益保护极为不利。
  (二)机关诉讼:创新机制“美玉微瑕”
  “司法是社会公正的最后一道防线”,“行政机关服从司法机关”[11]是法治理念的必然内涵。当理论界与实务界深刻洞察到传统行政裁决模式的弊端后,便纷纷将目光投向了司法,倡导在借鉴他国成功经验的基础上,于我国行政诉讼体制中引进一种全新的诉讼类型—

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