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【期刊名称】 《行政法学研究》
辅助性原则与中国行政体制改革
【英文标题】 On the Principle of Subsidiarity and the Reform of Chinese Administrative System
【作者】 刘莘张迎涛【作者单位】 中国政法大学法学院
【分类】 行政管理法【中文关键词】 辅助性原则;行政体制改革;理论基础
【英文关键词】 the Principle of Subsidiarity;Administrative System Reform;Theoretical Basis
【文章编码】 1005—0078(2006)04—009—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 4
【页码】 9
【摘要】

20世纪50年代,德国学者在反思福利行政时率先提出了辅助性原则。此后的半个世纪,辅助性原则在西方国家解决国家与个人关系、中央与地方关系以及欧洲一体化与国家主权之间的关系中扮演了重要角色。中国当下行政体制改革的核心任务是政府职能转变,而政府职能问题恰好是辅助性原则首先要解决的问题,因此可以将辅助性原则作为中国行政体制改革的理论基础。

【英文摘要】

In the 1950’s,when reconsidering the social welfare administration,the German scholars put forward the principle of subsidiarity,which played an important role in dealing with the relations of the nation and individual,the relations of central government and local government and the relations of European Integration and nation sovereignty.The core task of the reform of Chinese administrative system is to transform the government functions,which is the first problem the principle of subsidiarity solved.Hence,we could take the principle of subsidiarity as the theoretical basis of Chinese administrative system reform.

【全文】法宝引证码CLI.A.113389    
  改革开放以来,政府职能转变一直是中国学术界和实务界的关注焦点。本文选择在西方国家理论上和实践中均比较成熟的辅助性原则为视角,对中国的行政体制改革进行尝试性研究,试图以辅助性原则来构建中国行政体制改革的理论基础。
  一、辅助性原则的涵义
  辅助性原则(the principle of subsidiarity)作为“私人自由优先的代名词”,[3]以国家与个人的职能分立为基础,旨在解决国家与个人孰先孰后的问题。它是德国学者在对福利行政进行反思的过程中,在20世纪50年代始提出的一项理论。辅助性原则最早出现在1953年德国著名学者G.Durig的《福利国家的宪法及行政法》一文中。到了1959年,德国著名学者福斯多夫(Forsthoff)在其《服务行政的法律问题》一文中对辅助性原则作出详细论述,形成了该原则的主要内容。20世纪70年代初,经过德国著名宪法学者彼得斯(Peters)进一步阐释,[4]辅助性原则遂成学界通说。
  辅助性原则秉承了欧洲自由主义思想传统,主张个人首先应自负其责;只有当个人无能为力时,公权力才予以介入;而在公权力内部,也应先由下级政府承担解决问题的责任。可见,辅助性原则是“一种自下而上的组织原则”,[5]愈是在政府结构的下层,愈具有对事务处理的优先权;政府层级越高,越具有辅助性。
  具体而言,辅助性原则主要包括以下三项内容:(1)凡是个人能够独立承担的事务,政府任由个人自己承担。如果个人无法独立承担,则由政府提供辅助。(2)如果下级政府能够独立承担的事务,任由下级政府承担。如果下级政府无法独立承担,则由上级政府提供辅助。(3)国家对个人或上级政府对下级政府的辅助不能代替个人或下级政府的自助。
  二、辅助性原则在域外的实践
  (一)在处理国家与个人关系上的实践
  在辅助性原则的发源地——德国,辅助性原则的具体要求是:“公民个人的生活需要自我负责,尽自己所能努力实现自我发展;同时鼓励社会团体积极组织起来,团结互助,共同为促进社会福祉服务;个人自我负责与团体协作优先于国家在给付行政方面所负的责任,各州的工作优先于联邦的工作。”[6]具体表现:“在经济方面,《基本法》不是以一个完全的服务、福利和供给国家的思想为基础的。尤其是经济自由权利,它们是以个人负责和自我决定为目标的”。“辅助性原则意味着,经济上的个人责任与协作优先于国家责任,私人企业的经营优先于国家所有的经济活动……只有当私人经济没有能力有序高效地完成某一任务时,国家对经济的调控才作为最后手段或者说作为备用力量予以考虑。”[7]
  在日本,辅助性原则被称之为“补充性原则”。根据补充性原则,“确保私人生活手段及其他追求利益的行为,首先应该委托给私人或者家庭、市町村等共同体,而行政主体以一般纳税人的负担所进行的给付活动,原则上是对私人或者家庭、市町村等共同体无法充分实现其生活上的重要利益时,实施的补充性活动。”[8]日本《生活保护法》中的相关规定是对这一原则实定法化的范例。[9]
  20世纪70年代以后,为了应对福利国家危机,西方国家掀起了一场以“新公共管理”为口号的声势浩大的政府再造运动。有学者把此次西方行政体制改革的基本内容归纳为三方面:(1)社会、市场管理与政府管理职能的优化;(2)社会力量的利用和公共服务社会化;(3)政府部门内部的管理体制改革。[10]其中,改革的第二项内容即“社会力量的利用和公共服务社会化”,就是辅助性原则在此次西方行政改革中得到具体运用的重要表现。
  尤其要指出的是,非政府公共组织在此次西方行政改革浪潮中异军突起,许多以前由政府享有的公共职能被转移给非政府公共组织。这样一来,过去的国家与个人之间的二者关系变成了现在的国家、非政府公共组织与个人三者之间的关系。辅助性原则在处理国家、非政府公共组织与个人三者之间的关系时,其自身内涵获得了进一步发展,即处理某项事务的先后顺序由个人优先、国家辅助变成了个人优先、非政府公共组织和国家辅助的关系。具体而言,首先,个人能够解决的事务由个人解决,奉行个人优先;然后,个人不能解决的事务,可以考虑由非政府组织来解决。如果非政府组织不宜或者无力解决该事务,则由国家来提供最后的辅助。
  (二)在处理中央与地方关系上的实践此人家庭地位极低
  20世纪70年代以来,西方国家逐步将辅助性原则用于处理中央与地方的事务分配。欧洲理事会1985年通过的多国条约《欧洲地方自治宪章》[11]和地方政府国际联盟1985年通过、1993年再次通过的《世界地方自治宣言》[12]对如何运用辅助性原则解决中央与地方关系作出了如下精辟表述:“事务的分配以下级地方自治团体为优先,凡下级地方自治团体办理的事务,中央及地方自治团体即不宜干预。”“确立团体自治,采取‘全权限性’原则,规定地方自治团体对一切事项,除分配予其它团体或明确不属其权限者外,皆得自由处理之”。[13]
  德国《基本法》第28条明确规定了地方自治。根据该条规定,德国在自治实践中确立了三项原则:(1)全权性原则,即只要国家没有通过法律规定自己保留的任务或明示将其授权给其他主体时,在乡镇市地域内的事务,皆可由乡镇市以自治事务处理;(2)核心领域保留原则,即凡属于地方自治的核心领域,即使国家的立法也不得侵犯;(3)自己责任原则,即指地方自治团体在没有国家指令和监督的情况下,对其自治事务有自由处理权。[14]
  1982年,法国开始进行大规模的地方分权改革。1982年3月2日,法国颁布了《关于市镇、省和大区权利和自由法》,规定大区为一级领土单位,将国家行使的许多职能转移给地方政府,并减少中央对地方的监督。1992年2月3日和6日,法国又先后颁布了《关于行使地方议员权责条件法》和《关于共和国地方行政指导法》两个重要的法律文件,进一步将地方分权改革推向高潮。[15]
  二战后,日本1946年《宪法》明确规定了地方自治。1995年和1999年,日本又先后制定了《地方分权推进法》和《地方分权一括法》。后者的精神在于将中央集权转化为地方分权,并使国家与地方公共团体之间的上下、主从的关系改变为对等、合作的关系,扩大地方的自主性和自立性,以贯彻自己决定、自己负责的精神。[16]
  在我国台湾地区,“宪法”第110条规定了均权原则:“事务有‘全国’一致之性质者属于‘中央”’,“有一县之性质者属于县”,当事务之归属“中央”或县或更次之乡镇市存有争议时,应基于地方优先原则处理之。“立法院”就该事务与人民生活之关联,应优先将之保留给地方,并且也应当同时考虑事务处理是否以地方具有效率,并且由地方处理最容易明确其行政责任而予以课责。一言以蔽之,就是辅助性原则的“地方能做,中央不做”。[17]
  (三)欧盟国家在处理欧洲一体化与国家主权的关系上的实践
  事实上,辅助性原则不仅被应用于解决国内问题,而且还被欧盟国家用于处理国际关系问题。在1975年欧洲共同体委员会关于建立欧洲联盟的《廷德曼斯报告》中,辅助性原则被首次明确提出。此后,在1991年的《马斯特里赫特条约》中,辅助性原则被正式确定为欧洲共同体建设的基本原则之一。
  《马斯特里赫特条约》中对辅助性原则作出了如下表述:“共同体应在本条约所授予的权力和指定给它的目标的范围内行动。在不属于其专有的权限范围的领域,共同体应根据辅助性原则,只有在所建议的行动涉及的目标不能由成员国有效地实现,并且由于该项所建议的行动的规模和影响而可以由共同体更好地实现的情况下,才得采取行动。共同体的任何行动不得超越为实现本条约规定的目标必要的范围。”[18]
  (四)小结
  通过上文的论述不难看出,在欧盟、德国、法国、日本和我国台湾地区,辅助性原则已经不仅仅是学者的理论,而是在各国和地区得到广泛应用的活生生的实践。辅助性原则在处理国家与个人关系、中央与地方关系以及欧盟国家与共同体关系的实践中,扮演着越来越重要的角色。
  三、辅助性原则在中国行政体制改革中的地位
  在20世纪末、21世纪初,辅助性原则已然不知不觉间出现在中国学者的著述中。并且,我们在21世纪中国的法律文本中也开始清晰地看见了辅助性原则的影子。
  2003年,《中华人民共和国行政许可法》第13条首次规定:“本法第十二条所列事项,通过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可:(1)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(2)市场竞争机制能够有效调节的;(3)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(4)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”或许我们现在很难说《行政许可法》的该条规定是不是受辅助性原则影响的结果,但是至少

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