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【期刊名称】 《中国政法大学学报》
如何提高城市政府的公共服务供给水平?
【副标题】 以青岛市为例
【英文标题】 How to Improve Public Service Delivery for Municipal Government?
【英文副标题】 A Case Study of Qingdao City【作者】 崔晶
【作者单位】 新加坡国立大学【分类】 行政管理法
【中文关键词】 城市政府;公共服务供给;分权【期刊年份】 2011年
【期号】 1【页码】 89
【摘要】

文章分析了青岛市政府在改进公共服务供给方面所做出的努力,首先,包括对教育、卫生、社会保障服务职能的改进、行政审批改革,以及政府透明与公众参与。其次,提出了影响城市政府公共服务供给水平的两大因素:一是中央政府对地方政府管理权限的分权;二是中央政府对地方政府法律制定权限的分权。

【英文摘要】

This paper discusses the efforts of improving the delivery of public service through enhancing humanservice delivery, reforming the administrative approval system and increasing government transparency and public par-ticipation in Qingdao municipality. Then, it identifies the factors affecting the improvement of public service delivery inQingdao municipality in terms of decentralization of economic management and delegation of law-making responsibilities.

【全文】法宝引证码CLI.A.1152944    
  一、问题的提出
  随着计划经济体制向市场经济体制的转变,我国政府逐渐把转变政府职能的重点放到了改进公共服务上来。在计划经济体制下,国有企业负责为自己的职工提供各种各样的福利,比如,医疗保健、孩子入托、养老、住房等。一方面,当我国向市场经济体制转轨,国有企业走向市场时,为了减少成本,增强市场竞争力,他们就不可避免地要减掉原来提供给职工的种种福利待遇。另一方面,国有企业在市场经济中也有破产的风险,而“这一现象在计划经济中是不可想像的,但在市场经济下是很有可能发生的。”{1}因此,市场经济条件下的企业职工会面临比原来更多的风险,比如,下岗、损失养老金,或减少其他福利待遇。这种局面使得我国的城市政府面临很大的压力,所以,推行行政改革,增强政府的公共服务功能就被提到政府的议事日程上来。青岛市就有很多这样的国有企业,如海尔、海信、澳柯玛、青岛啤酒等,这些企业的改制过程,尤其是下岗职工的问题,对青岛市政府的公共服务功能提出了很大的挑战。
  我国由计划经济向市场经济的转变,也迫切要求地方政府放松管制(即简化行政手续)。市场经济改革要求地方政府从微观管理中解脱出来,减少对企业经营活动的参与,政府职能应着重放在对市场间接的、宏观的监管上。然而,与此同时,我国市场经济改革过程中迅速出现并发展壮大的私营部门却客观上要求地方政府出台更多的规章,以解决我国在市场经济初期出现的种种问题,例如,不公平竞争、缺乏对知识产权的保护、市场中的欺诈行为等。这些问题严重地破坏了市场秩序并损害了顾客的利益。在这种情况下,地方政府的管制行为迅速变得膨胀起来。{2}管制的膨胀造成了这样一种局面,那就是企业和公众必须奔走无数个机构和部门才能获得他们经营活动所需要的审批文件。这些繁冗的行政手续被批评为浪费国内企业、外商和顾客的时间,并且也削弱了地方政府的效率。
  地方政府经常利用手中的管制权力“保护或扩大部门利益、地方利益,而不是进一步推进市场的发展。因此,寻租的机会大量存在。”{3}与此同时,“三乱”现象(乱收费、乱摊派、乱罚款)也损害了公众对政府的信任度。一些地方政府并没有制定某些行业的行政事业性收费的统一标准,因而无法规范某些政府机构的收费行为。而这些行业都是和公众日常生活息息相关的行业,例如,医药、供水、供电等。
  另外,在很长一段时间内,人们只能通过报纸或电视等媒介获取有限的政务信息。由于信息不对称和政府信息缺乏透明,公众就不能有效地监督政策制定过程。政府信息不对称在我国地方政府是很普遍的现象,而缺乏外部公众的监督也是阻碍地方政府发挥公共服务功能的因素之一。公众参与政府事务的惟一方式就是群众信访。各个地方政府都设有信访办公室接待群众来访,处理群众所反映的对某些政府部门和政府官员的意见以及公众生活中所遇到的问题和难题。{4}当然,单靠信访这一项制度不可能完善公众对政府进行外部监督的功能。地方政府还需要采用更多的方式促进公众对政府的有效监督。
  基于上述问题,地方政府的公共服务改革就提到了中国政府改革的议事日程。青岛市政府自1999年以来推行的行政改革,很重要的目标就是转变政府职能,改进对教育、卫生、社会保障等和社会大众息息相关部门的服务质量。{5}推进行政审批改革,减少行政审批项目,规范行政审批程序,从而提高政府的管制服务水平并提高政府工作效率。{6}通过加强政府网站的建设,把扩大政府发布信息渠道、方便公众获取信息作为改革的重要目标之一。为了改进公共服务,青岛市政府提出要提高青岛市民的参与水平,创造更多的公众参与渠道。
  笔者之所以选择青岛市作为讨论公共服务改革的案例,是由于青岛市是山东省的经济中心,也是目前国务院批准的五个计划单列市之一。随着经济的快速发展,青岛市政府推行了许多卓有成效的行政改革措施,这对研究我国其他市政府的行政改革具有重要的借鉴意义。
  根据亚洲发展银行对公共服务的定义,中国政府的公共服务功能可以分为三类:一是基础设施建设和运行,包括公共事业等;二是“人类社会服务”(Human Services),包括教育、卫生、社会保障等方面;三是管制服务,如登记和许可等。{7}本文将着重探讨后两个方面即改进人类社会服务和管制服务,因为这两个方面是青岛市行政改革的核心内容。
  二、改善公共服务供给的措施
  (一)“人类社会服务”改革
  亚洲发展银行的报告显示,中国从计划经济向市场经济转变的过程中,单位(包括国有企业、事业单位等)不再负责给职工提供诸如医疗、教育等社会服务,因此,如何改善人类社会服务就成为城市政府行政改革中必须面对的问题。
  在改进教育服务方面,20世纪80年代以来,我国教育系统经历了一个民营化的过程,一些地方政府通过借鉴国际经验{8},在教育系统内进行了各种民营化的实践,例如,恢复和发展各类民办教育以及在公办学校内推行了收费、择校、转制等实践。这些实践力图从社会上吸收更多的资源建立学校,从而补充公立学校数量的不足,同时社会资金的注入也缓解了地方政府对教育投资的财政压力,有助于进一步改进政府提供的教育服务质量。
  在这样的大背景下,青岛市政府大力发展了社会力量办学,以此吸引更多的社会资金帮助改进当地的教育基础设施。就小学和中学教育来说,市政府鼓励社会力量投资兴办私立学校。投资商兴建学校不仅可以享受到税收等优惠政策,获得经济利益,在政策上也享受同级同类公立学校的同等优惠待遇。至2002年,青岛市私立学校共有学生126 600人,占全部公立小学和中学在校人数的0.17%。{9}
  在高等教育领域,青岛市的私立学院和大学也迅速发展起来。大学数量的增多,让那些高考分数不够公立大学分数线的学生有了更多接受高等教育的机会。1999年,青岛市每10 000人中在校大学生人数只有48人,至2003年,这一数字增长到234人。{10}
  然而,教育民营化的实践在提供更多人学机会、减轻政府财政支出的同时,却给民众增加了教育负担。为了受到更好的教育,每个家庭不得不给孩子付出高昂的学费。自1998年教育部批准青岛海洋大学提高学费以来,青岛市的很多公立大学都开始征收较高的学费。因此,与世界上很多国家相似,教育民营化的实践在我国也产生了很多争议,并在摸索中继续前行。
  在改善社会保障和医疗卫生服务方面,青岛市一直走在山东省的前列。目前,青岛市政府采用的是企业和个人两方共同承担养老保险、医疗保险和失业保险等社会保险的费用。2004年,青岛市退休职工社会养老保险的参保率为86.3%,居山东省首位。{11}尤其是一些区政府大胆尝试政府、集体和个人共同缴纳保险费的方式,探索建立新型的农村社会养老保险模式。例如,早在2003年,崂山区对农村社会养老保险就实行“以个人交纳为主,集体补助为辅,区政府给予适当补贴”的三方共担原则。区政府承担辖区内农民缴纳基本养老保险费的30%,其余70%由个人和村集体共同承担。达到法定退休年龄即男性60岁、女性55岁的失地农民,每月可领到区政府和村集体补贴的352元养老金,每年可以领到1 000元的额外补贴。{12}
  经过一些区政府的创新和试点,青岛市率先在山东省内推行了农民社会保障制度。从2004年起,青岛开始在全市推行新型农保制度。相比较而言,山东省一些内陆地区的农村推行缴纳社会保险费的工作就滞后了很多。由于地区经济不发达,区政府、县政府或市政府对于农民社会保险的补贴十分有限,同时,在这些地区如何说服在温饱线上挣扎的农民拿出额外的资金缴纳社会保险费也并非易事。临沂、菏泽和聊城等市在2007年后才陆续出台关于农民尤其是农民工和失地农民的社会保险相关规定。
  在社会保障方面,最引人注目的是青岛市于2002年建立的新型城乡社会救助体系—“阳光救助”工程。该体系以社区组织为依托,以最低生活保障制度为基础,以临时救助和住房、医疗、子女教育救助的政府救济为辅助,以社会互助互济和优惠政策的社会救助为补充。“阳光救助”的提出体现了社会救助体系的透明、公开、公平、温暖。它的目标是为公开、公平地在青岛市各区县发放有限的社会救助基金并给予贫困人群更多的救助和社会保障,而不是仅仅让他们脱离贫困。
  为了进一步改善社会保障服务,“阳光救助”工程设立了五项相互联系的机制:(1)城市低保四级管理机制。由市、区(县)、街道(乡镇)、居民委员会(村)组成,进一步规范各级低保工作机构的职责。(2)城市低保家庭资格评估机制。它包括三级评估组织体系:在社区居委会建立低保评估小组,评估小组由低保户的邻居、居委会人员、社区人大代表等人组成,主要负责对申请低保和需半年复核的低保家庭进行低保资格基本评估;在街道办事处建立低保评估委员会,负责对社区居委会评估审核的申请低保家庭的资格进行复评;在区建立评审工作委员会,负责需要由区级以上部门进行协调审查的申请低保家庭资格评估和低保工作督查。(3)城市低保标准化运作机制。青岛市民政局设计了“城市居民最低生活保障救助申请公开告知书”等15种表格,建立了评估、审核、审批、反馈、监督工作流程图,使低保工作更标准化和规范化。(4)城市低保分类管理机制。建立低保的分类管理、分类救助机制,根据低保户不同的收入和家庭情况准确实施救助,并且帮助低保人员再就业和对未纳入低保范围且有特殊困难的家庭进行临时困难救助。(5)城市低保监督机制。由群众自我监督、社会监督和舆论监督组成。群众监督主要指群众可以拨打尾数为“999”的低保监督电话,对整个低保工作的申请、审批程序的公平性、合理性进行监督和投诉;社会监督主要是从辖区范围内的人大代表、政协委员中聘请监督员,参与社区居委会、街道办事处和区民政局的评估、审核工作;舆论监督主要是定期在报纸和广播等媒体上开辟专栏,听取社会和广大群众的意见。{13}
  除了这些机制,青岛市民政局还建立了各种辅助制度,例如,临时困难救助制度、子女教育、住房救助制度、医疗救助制度等帮助城乡贫困人群。
  截至2004年11月,青岛市政府已经投入6 055万余元作为低保资金,资助城市居民最低生活保障对象达15870户,计37 110人,这些低保对象占全市人口的1.5%。{14}在这个意义上,“阳光救助”工程的建立有效地保证了青岛市城乡贫困人口,尤其是下岗、失业职工的基本生活需求,并且在某种程度上为保障家庭和社会的安定做出了贡献,为中国地方政府在构建社会安全网建设方面走出了创新之路。
  (二)行政审批制度改革
  为了进一步改进政府公共服务质量,青岛市政府推行了行政审批改革。改革行政审批制度的目的在于节省企业和顾客,尤其是外商企业的时间,同时提高政府工作效率。更为重要的是,地方政府的某些部门所拥有的大量行政审批权限给部门和官员带来了很多寻租的机会,这是滋生腐败的重要根源。{15}因此,解决行政管制膨胀的问题也是地方政府势在必行的工作。1999年,青岛市政府要求各级政府部门削减行政审批项目,简化和规范行政审批程序。这一改革的重点是减少政府干预,规范行政程序。
  减少政府干预的方式是缩小行政审批范围,限制相关机构的权力。青岛市政府首先清理了那些与WTO规则相抵触的审批事项,例如,对外商投资企业的财政登记审批、外商投资企业收支审查、工业企业直接进出口审查。青岛市政府还取消了那些不适用于政企分开的审批项目,比如,市政府管辖的企业合并、破产审批和改变股份制企业资产结构审批。经过行政审批改革,青岛市政府的审批项目减少了70.63%,不仅是山东省17个城市中削减审批项目最多的,其削减幅度之大也领先于国内同等城市。{16

  ······

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【参考文献】

{1}Asian Development Bank, Development Management: Progress and Challenges in the People’s Republic ofChina (Manila: ADB, 2003), p. 56.

{2}Ibid.,pp. 57-58.

{3}Ibid.,p. 62.

{4}Laura M. Luehrmann, “Facing Citizen Complaints in China, 1951—1996,”Asian Survey, Vol. 43, No.5 (September/October 2003), p. 847.

{5}参见山东省政府于2000年发布的《市、县、乡机构改革的意见》,第2页。

{6}参见青岛市政府于2001年发布的《关于机构改革的实施意见》,第2页。

{7}Asian Development Bank, Development Management: Progress and Challenges in the People’s Republic ofChina (Manila: ADB, 2003), p. 55.

{8}当今世界普遍存在的教育民营化的方式有:放权、择校、收费、自治等。

{9}参见青岛市史志办公室编:《青岛年鉴2003》, 2003年版,第231页。

{10}参见青岛市统计局:《青岛统计年鉴》,中国统计出版社2000年—2004年版。

{11}参见山东省统计局:“2004年各市分行业年底在岗职工人数”,山东统计信息网(http://www.stats-sd.gov.cn/tjsj /nj2005 /4/4_5. htm);“2004年各市离休、退休、退职人员人数”,山东统计信息网(http://www.stats-sd.gov. cn/tjsj/nj2005/4/4_28. htm);“2004年各市社会保险参保职工人数”,山东统计信息网(http://www.stats-sd.gov. cn/tjsj/nj 2005/4/4_32. htm),最后访问时间:2010年9月27日。

夫妻本是同林鸟

{12}崂山区农民养老保险费的筹集,以青岛市上年度职工平均工资的60%作为缴费基数,按照缴费基数的20%缴纳基本养老保险费。其中区政府按照缴费基数的6%给予基本养老保险费补贴,个人和集体按照缴费基数的14%缴纳基本养老保险费。详见李杰:《为失地农民建立与城镇职工相对接的社会养老保障制度》,2007年中国社会保险学会社会保障教学与研究委员会“改革中的养老保险制度”学术研讨会交流论文。

{13}参见丁开杰:《中国社会安全网研究—青岛市“阳光救助工程”的创新实践》,载《公共管理学报》2007年第2期,第69页。

{14}参见青岛市民政局:《精心打造“阳光救助”品牌建立规范的城乡社会救助体系》,2004年版,第4页。

{15}Dali L. Yang, Remaking the Chinese Leviathan: Market Transition and the Politics of Governance in China(Stanford: Stanford University Press, 2004), p. 152.

{16}参见青岛市史志办公室编:《青岛年鉴2002》,五洲传播出版社2002年版,第243页。

{17}“2005年中国地级市政府网站绩效评估结果”,中华人民共和国中央人民政府门户网站(http://www.gov.cn/zhibo45/content_489962.htm),最后访问时间:2010年8月26日。

{18}Laura M. Luehrmann, “Facing Citizen Complaints in China, 1951—1996,”Asian Survey, Vol. 43, No.5 (September/October 2003), pp. 861-865.

{19}参见陈继清:《我国信访制度存在的问题及其完善措施》,载《中国行政管理》2006年第6期,第18页。

{20}参见青岛市史志办公室编:《青岛年鉴2003》,第57页。

{21}参见章志远:《价格听证困境的解决之道》,载《法商研究》2005年第2期,第3—12页。

{22}参见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条,2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过。

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