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【期刊名称】 《中国政法大学学报》
航空减排路径之探讨
【副标题】 兼评欧盟航空减排交易指令
【英文标题】 Solution to Reduce the Aircraft Emissions
【英文副标题】 Comments on EU Emissions Trading Scheme
【作者】 宣增益【作者单位】 中国政法大学
【分类】 国际环境保护法
【中文关键词】 气候变化;温室气体;命令与控制;减排交易机制;共同但有区别的责任
【期刊年份】 2011年【期号】 1
【页码】 36
【摘要】

人类活动已大幅增加大气中温室气体的浓度,引起地球表面和大气进一步增温,并可能对自然生态系统和人类产生不利影响已经成为国际社会的共识。联合国经过协商谈判先后达成《气候变化框架公约》和《京都议定书》,建立了排放交易机制以减少或降低温室气体的排放。欧盟于2008年正式通过其航空排放指令,将包括国际航空在内的所有航空排放纳入排放交易体系中。欧盟以外的国家认为,欧盟单方面处理具有全球性特点的航空排放问题缺乏法律根基。因此,国际航空排放问题只能由国际民航组织处理才具合法性。其所提出的一揽子可供成员国选用的减排措施方案,在现实条件下,是符合实际的,可行的方案。不过从长远来看,在“共同但有区别的责任”原则之下,达成国际统一的国际航空减排交易机制,规制国际航空减排是最佳选择。

【英文摘要】

The international community shares the common view that the human activities has caused theconcentration of the green house gases increased to a large extent, which further increases the temprature of earth surfaceand atmosphere and very likely causes negative effects to the natural ecosystems and mankind itself. For the purpose ofreducing the emissions of green house gases, the international emissions trading scheme was established based on the“Framework Convention on Climate Change” and the“Kyoto Protocol” under the auspices of United Nations. EUadopted the Directive in 2008 to incorporate the aircraft emissions, including the international air flight into the Emis-sions Trading Scheme. However, other countries hold the view that the unilateral legislative action of EU dealing with theaircraft emissions with universal feature lacks of legal basis. Therefore, only the International Civil Aviation Organiza-tion (ICAO) is the justifiable organization to handle the international aircraft emissions. The package of reduction ofemissions proposed by ICAO, which is open for the member countries to choose, is the most realistic and feasible solutionto deal with the aircraft emissions according to the current situation. However, in the long term, the best choice is toconclude an internationally uniformed international aircraft emissions trading scheme for regulating the reduction ofinternational aircraft emissions subject to the principle of “common but differential responsibility”.

【全文】法宝引证码CLI.A.1152949    
  一、引言
  早在1898年,诺贝尔奖获得者,瑞典科学家阿列纽斯(Svante Arrhenius)就曾预言,世界将因为二氧化碳的过度排放而引起气候变暖。{1}今天,这一预言已经变成了活生生的现实。正如科学家们所相信的那样,气候变暖并非危言耸听,而是现实存在,它将或者已经给人类带来巨大灾难。{2}充分考虑到人类活动已大幅增加大气中温室气体的浓度,这种增加增强了自然温室效应,引起地球表面和大气进一步增温,并可能对自然生态系统和人类产生不利影响,{3}联合国于1992年在巴西里约热内卢召开环境与发展会议通过并签署了世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放的国际公约—《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on ClimateChange,简称《框架公约》,UNFCCC),旨在“将大气中的温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到人为干扰的危险水平上”。{4}1997年《框架公约》在日本京都召开的第三届会议上又通过了《联合国气候变化框架公约京都议定书》(以下简称《京都议定书》the Kyoto Protocol)。《京都议定书》为发达国家和市场转型国家分别设定了减排目标,且引入了基于市场的减排机制,即排放交易机制。欧盟委员会为敦促其成员国履行《京都议定书》项下的减排承诺于2005年1月1日正式启动了欧盟自己的排放交易机制,并于2006年12月20日欧盟委员会公布并于11月19日欧盟理事会正式批准了一项“建议指令”(Proposed Directive,以下称之为“欧盟航空减排指令”),决定排放交易机制将扩大适用于民用航空领域。这一指令一经公布即引起了世界各国特别是各国民用航空业的极大反响。
  二、现行减排机制(措施):概述
  (一)命令与控制(command-and-control,CAC)机制{5}
  命令与控制机制是国际社会限制二氧化碳排放的主要传统手段。根据该机制,排放主体应当遵守特定的标准(命令),政府部门应予以严格监督和实施(控制)。{6}过去几十年以来,许多国家都采取此种机制来控制排放,但由于该机制的政策制定权都掌握在政府手中,因而既缺乏灵活性,又不能激励排放主体减排的积极性。{7}这就大大限制了控制排放的效力。
  (二)排放交易机制(emissions trading schemes, ETS)
  鉴于CAC的局限性,近些年来,国际社会开始放弃这种机制转而采取一种新的经济刺激(economic Incentives, EIs)手段来控制排放。所谓Els就是,任何鼓励排放企业主动降低排放的,如经济的,金融的激励手段。ETS就是Els最重要的、得到广泛运用的形式。{8}根据ETS,环境主管部门首先应设定排放目标,并以此确定排放总量,然后在各排放企业之间分配特定数量的排放额度(即排放权),这种额度可以出售或在市场上进行交易。也就是说,企业可以通过减少排放将其特定时间内的剩余额度出售给那些超额排放的企业。由此看来,相对于CAC而言,ETS至少有以下几点优势:(1)它鼓励企业在其排放配额以内减少排放,故此减排费用较低;{9}(2)有利于促进技术革新,选择采用更加绿色,更加经济的能源{10}(3)有利于更广泛地适用各类企业,无论是大型的还是小型的。{11}
  三、欧盟航空排放指令:缺乏法律根基
  (一)欧盟排放交易机制(EUETS)
  2002年欧洲议会批准《京都议定书》之后,为敦促成员国履行《京都议定书》项下的义务,{12}欧盟于2003年即通过并公布了2003第87号指令,即“排放配额交易指令”。指令建立了在欧共体内进行温室气体排放配额交易机制(以下简称欧盟排放交易机制,EU Emissions Trading Scheme,EUETS)。根据EUETS,各成员国应在指令设定的参数以内制定各自的国家分配计划(NationalAllocation Plans),在不同的排放主体间进行配额分配,引入市场进行排放权交易。按照相关规定,欧盟将分阶段地实施排放交易机制,第一阶段(即2005—2007年间)主要涉及电力、能源、钢铁制造、纸浆和造纸以及矿产等5个产业;第二阶段(即2008—2012年及以后)将进一步收紧排放目标并逐步扩大适用于其他新领域。{13}
  (二)欧盟航空排放机制
  2006年12月20日,欧盟委员会采纳了关于将EUETS扩大适用于航空业的建议,2008年11月19日欧盟理事会正式以指令方式通过上述建议,亦即正式将民用航空减排问题纳入EUETS。与现行的EUETS由成员国自行(member-state-level)分配排放额度的方法不同,航空排放指令要求由欧盟(EU-level)统一分配排放额度。{14}欧盟委员会按照2004—2006年期间分配给航空业平均配额数据来确定总额度。{15}在监管上,获准在欧盟境内营运的承运人,由核发营运许可证的成员国负责监管和确保其遵守指令;非欧盟承运人则由在其境内排放温室气体量最多的成员国负责。航空减排指令从2011年开始适用于所有在欧盟境内营运的航班,2012年将扩大适用于所有进出欧盟的航班,{16}也就是所有国际航班。这就意味着,到2012年包括中国航空公司在内的所有国际航班降落或飞离欧盟任何成员国时就要购买排放额度,除非排放配额尚有结余。
  目前,无论是内国航班还是国际航班都没有纳入ETS的先例。{17}欧盟之所以将包括国际航班在内的航空减排问题纳入EUETS,其主要理由不外乎是:(1)既然将成员国航空纳入EUETS构成欧盟解决减排问题措施之一,那么在欧盟占绝对多数市场份额的国际航班当然应当一视同仁;{18}(2)虽然航空温室气体排放仅占欧盟排放总量的3%,但是到2012年航空排放将在1990年基础上增长150%,如此增长速度将抵消至少20%的欧盟在《京都议定书》项下的减排任务;{19}(3)众所周知,《京都议定书》虽然主要是解决各国特别是发达国家国内工业碳排放问题,但同时也授权国际民航组织(International Civil Aviation Orgnization, ICAO)协调处理航空减排问题,欧盟这样做不仅符合《京都议定书》的做法,同时还能继续与ICAO合作做好航空减排工作;(4)更何况,由于航空公司加人碳排放交易,有利于进一步加强和完善碳排放市场。{20}凡此种种,理由不可谓不充分。然而,欧盟以外的绝大多数国家,特别是美国的业内人士对欧盟的航空排放指令提出严重的质疑。
  人们普遍认为,欧盟独自将包括国际航班在内的航空排放问题纳入ETS体系,在政治上,更是在法律上存在难以克服的问题和障碍。从政治角度,问题一就在于,欧盟来确定国际航班的减排措施是不恰当的,因为国际航空的排放引起气候变化问题本身是一个国际问题,应寻求全球解决方案解决。{21}因而,只有国际民用航空组织在现行的国际民用航空立法框架之下寻求国际民用航空减排措施才是最为恰当的。问题二在于,欧盟这样做就意味着向其他地区强行推销其所青睐的办事方法和价值取向。每个国家都有权设定自己的减排方案和措施,欧盟不能也不可能去加以改变。{22}
  在法律上,首先,它与现行国际民用航空立法所提营运要求不符。《芝加哥公约》第12条规定,任何缔约国航空器应当遵守当地有关“飞行和运转”(flight and maneuver)的规则和规章;……在公海上空,有效的规则应为本公约制定之规则。欧盟航空减排指令显然与上述规定相违背,因为航空减排指令显然不仅适用于在欧盟运行的航空器,也适用于在欧盟以外的其他国家领土上空以及公海上空飞行的航空器。举例而言,从纽约飞往巴黎的航班,尽管绝大部分航程都是在欧盟以外的公海上空完成,但在2012年以后也要受航空减排指令的制约。这不就意味着欧盟享有了应当由《芝加哥公约》享有的公海上空的立法权了吗?另一方面,国际民用航空是一个特殊的产业,其排放属于全球性质,不以国界为限,其大部分燃料的耗用(亦即排放)都在公海或不同国家领土上空的大气层中,因此由一个国家(国家集团)对国际航空运输采取行动必然对国际航空的运行产生不利影响。
  第二,将国际航空排放纳入EUETS就意味着进出欧盟的非欧盟国家的营运人要缴纳超出相关公约所要求的费用。的确不错,《芝加哥公约》第15条允许机场设施及服务提供者可自行评估收费标准收费以弥补其成本。但随后ICAO在解释第15条时指出,所收费用不得超过提供设施和服务所需的、经过证明的成本。{23}而且,根据第15条精神,各缔约国不能仅基于营运人在其领土经停、出港或进港而强行收取额外费用

  ······我反正不洗碗,我可以做饭

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【参考文献】

{1}United Nations, Combating Global Warming: The Climate Change Convention (1997), http: //www.un.org/ecosocdev/geninfo/sustdev/climate. htm.

{2}Eric Chaisson&Steve Mcmillan, Astronomy Today 175 (5th ed. 2005); National Academy of Sciences (NAS),Understanding and Responding to Climate Change: Highlights of National Academies Report 2 (2005).

{3}《框架公约》序言部分。

{4}《框架公约》第2条。

{5}该机制本质上是一种强制管理调整方法,即通过政府的强制命令来减少污染。参见吕晨光、周珂:《英国环境保护:命令控制与经济激励的综合运用》,《法学杂志》2005年第11期,第41页。

{6}Clare Bayley, U.K. Parliamentary Office of Science and TECH.,Environ Mental Policy and Innovation 1(2004), httP://www.parliament.uk/documents/upload/POSTpn2l2.pdf.

{7}See Richard A. Kerr, Acid Rain Control: Success on the Cheap, 282 SCIENCE 1024, Nov. 6, 1998,http: //www. sciencemag. org/cgi/content/fuIl/282/5391 / 1024?ck=ck.

{8}Christina K. Harper, Climate Change and Tax Policy, 30 B.C. Int’l&Comp. L. Rev. 411,Spring, 2007.

{9}U. S. EPA, International Experiences with Economic Incentives for Protecting the Environment 2 (2004),http: //yosemite. epa . gov/ee/epa/eermlile.

{10}U. S. EPA, International Experiences with Economic Incentives for Protecting the Environment 2 (2004),http://Yosemite.epa.gov/ee/epa/eermlile.

{11}U.S. EPA, International Experiences with Economic Incentives for Protecting the Environment 2 (2004),http: //yosemite. epa . gov/ee/epa/eemilile.

{12}Dan CONG. RES. Service, Climate Change: the European ’s Emissions Trading System (EU-ETS) 1(2006), http://digital.library.unt.edu/govdoes/crs//data/.

{13}IEL B. Reagan, Putting International Aviation into the European Emissions Trading Scheme: CanEurope Do It Flying Solo? 35 B.C. Envtl. Aff. L. Rev. 349, 2008.

{14}Commission Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council Amending Directive 200387/EC so as to Include Aviation Activities in the Scheme for Greenhouse Gas Emission Allowance Trading Withinthe Community, at 2, COM (2006) 818 final (Dec. 20, 2006).

{15}Commission Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council Amending Directive 2003/87/EC so as to Include Aviation Activities in the Scheme for Greenhouse Gas Emission Allowance Trading Withinthe Community, at 2, COM (2006) 818 final (Dec. 20, 2006).

{16} European COMM’N, EU Action Against Climate Change, EU Emissions Trading:An Open SchemePromoting Global Innovation to Combat Climate Change 7 (2004).

{17}See Press Release, U.S. Dept. of State, United States Questions European Aviation Emission Trading Scheme(Dec. 2, 2005), http://usinfo.state.gov/gi/Archive/ 2005/Dec/ 05- 48743.html.

{18}Mark Pilling&Jackie Thompson, Carbonstorm, AIRLINE BUSINESS, Jan. 22, 2007.

{19}Press Release, United States Mission to the European , U.S.’s Byerly Reaffirms Commitment toFinalizing Transatlantic Air Services Accord (Jan. 11,2007), http://useu. usmission.gov.

{20}Sally Cairns&Carey Newson, Predict and Decide: Aviation, Climate Change and UK Climate Policy 70 (2006).

{21}Intergovernmental Panel on Climate Change [IPCC], Aviation and the Global Atmosphere: Summary forPolicy Makers, at 3 (1999).

{22}Press Release, U.S. Dept. of State, United States Questions European Aviation Emission Trading Scheme(Dec. 2, 2005), http://usinfo.state.gov/gi/Archive/2005/Dec/05-48743. html.

{23}Int’l Civil Aviation Org.[ICAO], ICAO’s Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services,at 3, ICAO Doc. 9082/7 (7th ed. 2004), http://www.icao.int/icaonet/ dcs/9082/9082_7ed_en.pdf.

{24}如,美国《对外关系法重述(第三次)》就规定,任何一州对在本州领域外发生的、在本州领域内产生或将产生实质性影响的行为,都具有域外实施其法律的管辖权。见:The Section 402(1)(c) of he Restatement (Third) ofForeign Relations Law of the United States。开弓没有回头箭

{25}目前,该理论主要在反垄断法和竞争法领域广泛运用。

{26}详见廖凡:《欧盟企业合并规则域外适用及其应对》,载北大法律信息网。

{27}Michael B. Jennison, Address at the International Air Transport Association (IATA) Legal Seminar inIstanbul, Turkey: Some Points on Aviation Emissions Regulation (Feb. 2007).

{28}参见黄居正著:《国际航空法的理论与实践》,新学林出版股份有限公司2006年版,第99—125页。

{29}Heather L. Miller, Civil Airmft Emissions and International Treaty Law, 63 J. AIR L.&COM. 697, 710 (1998).

{30}R. I. R. Abeyratne, Legal and Regulatory Issues in International Aviation 9 (1996).

{31}Int’l Civil Aviation Org. [ICAO], The Convention on International Civil Aviation: Annexes 1 to 18, http://www.icao.int/icaonet/anx/info/annexes-booklet-en.pdf.

{32}《京都议定书》第2条,2项。

{33}Int’l Civil Aviation Org. [ICAO], Consolidated Statement of Continuing ICAO Policies and Practices Relatedto Environmental Protection, Assemb. Res. A35-5 (2004).

{34}Press Release, Int’l Civil Aviation Org.,Participants of ICAO Environmental Meeting Agree on Guidance forAviation Emissions Trading (Feb. 16, 2007), http://www.icao.int/ cgi/gotojn.pl?icao/en/nr/2007/pio20070l_e.pdf.

{35}国际民航组国际航空与气候变化高级别会议工作文件,HLM-ENV/09-WP/3 8/8/09。

{36}Press Release, Int’l Civil Aviation Org.,ICAO Commits to Aggressive Action on Aircraft Emissions (Sept.28, 2007), http://www.icao.int/icao/en/nr/2007/pio2007l0_e.pdf.

{37}Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic andSocial Committee and the Committee of the Regions: Reducing the Climate Change Impact of Aviation, at 2, COM(2005) 459 final (Sept. 27, 2005).

{38}根据国际航空与气候变化组2009年召开的第三次会议第一小组的工作报告,发达国家,如美国、法国、澳大利亚、英国等,发展中国家,如埃及、中国等都提出了自己的意见和主张。

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