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【期刊名称】 《中国政法大学学报》
因应气候变化的我国流域适应性法律制度之构建
【英文标题】 Legal Institutional Arrangements for Adaptability of River Basins in the Context of Climate Change
【作者】 柯坚 何香柏【作者单位】 武汉大学 澳大利亚西悉尼大学
【分类】 国际环境保护法【中文关键词】 气候变化;适应;流域适应性;法律制度
【期刊年份】 2011年【期号】 1
【页码】 80
【摘要】

在国际社会仍然为减缓气候变化的权利与义务而争论不休时,对气候变化的适应问题日益提上了国际气候谈判和合作的议程。流域由于对人类发展的重要性和其本身的脆弱性,成为适应气候变化的关键领域。制度是影响气候变化适应能力最为有效、最为活跃的因素,而法律制度的构建是气候变化适应制度完善和创新的根本要求和基本内容。流域适应性问题对我国现有的流域法律制度提出了巨大的挑战。本文提出通过流域风险的协商合作决策、流域规划、流域环境影响评价、流域灾难应急、流域风险责任社会化、气候难民救济与救助等法律制度的完善与创新,提高我国气候变化的流域适应能力。

【英文摘要】

As the international societies still argue about the rights and obligations concerning climate changemitigation, the issue of climate change adaptation is gradually put on the agenda of international negotiation and cooperation.Since river basins are of great importance for human development and vulnerable to climate change, river basin adaptabil-ity is becoming a key field of climate change adaptation. So legal institutions should be build up and play a pivot role inclimate change adaptation. River basin adaptability constitutes a huge challenge to current legal institutions in China.This article puts forward some legal institutional arrangements such as consultative and cooperative decision-making ofriver basin risk management, river basin planning, river basin EIA, emergency reactions of river basin disasters, socializedshare of river basin risk liabilities, relief and assistance to climate change refugees, which aim to promote climate changeadaptation capacity in China.

【全文】法宝引证码CLI.A.1152941    
  一、全球气候变化背景下的流域适应性问题
  一般来讲,气候变化是指气候平均状态统计学意义上的巨大改变或者持续较长一段时间的(典型的为10年或更长)气候变动。全球气候变化的原因可能是自然界的内部进程和演化规律,也可能是通过人为原因造成的大气组成改变而产生的气候变化后果。近二十年来,尽管关于全球气候变化的原因及人类的影响等问题仍然存在着不断的争议,但是联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)等科学权威机构的全球观测与研究结论表明,气候变化已经是当代人类社会一个无法回避的事实。为了应对全球气候变化的挑战,国际社会也已经达成了以《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》为核心的国际法律合作机制。
  根据有关气候变化国际法律文件的规定,应对气候变化的主要措施包括两个方面:减缓和适应。一方面,基于认识到温室气体的排放在相当大程度上是由人类活动所产生的,国际社会试图通过减少二氧化碳等温室气体和物质的排放以缓和、减轻人为造成的气候变化压力,这实际上已经或正在成为国际社会的共同行动;另一方面,尽管人类采取了减缓措施,但由于国际社会减缓措施的无力和迟缓,以及温室气体的延滞效应{1},即使人类不排放温室气体了,气候变暖的大趋势在未来一百年中仍将不可逆转地持续下去,这就迫使人类社会必须适应气候变暖的趋势。
  在全球气候变化国际法律框架的发展过程中,,减缓与适应措施受到了国际社会不同程度的重视。1992年签署的《联合国气候变化框架公约》开始提出气候变化的适应问题以及适应的必要性,个别条款还涉及适应问题的解决措施{2},特别是要求附件二所列的发达国家缔约方应该帮助特别易受气候变化不利影响的发展中国家缔约方支付适应气候变化不利影响的费用。1997年缔结的《京都议定书》主要规定了温室气体量化减排义务,在极少数关于适应气候变化的条款中,它要求缔约国制定相应的适应气候变化的国家方案,并对方案所涉领域作出了规定。但是,这两项主要的气候变化国际法律文件,对减缓的关注远远多于适应。虽然文件中提到了适应气候变化,也认识到了适应的必要性,但是并没有放在和减缓相当的地位。
  随着全球气候变化国际法律实践的成熟,特别是国际社会意识到在气候变化减缓方面国际合作的复杂性和艰巨性,气候变化的适应问题越来越引起了国际社会的广泛重视。2002年的第八次缔约国会议被称为“适应的缔约国会议”,会议上通过的《德里部长宣言》的核心思想是在可持续发展的框架下解决气候变化问题,同时,也强调了解决脆弱性和适应性问题的紧迫性。这是首次在国际文件中明确提出应该在可持续发展的框架下应对气候变化,也是国际社会在应对气候变化问题上的又一次重要共识,它要求把适应气候变化作为所有国家在气候变化方面的优先工作,关注不发达国家和发展中的小岛国面对气候变化的脆弱性。{3} 2006年在第十二次缔约方会议上通过了内毕罗工作方案,其目标是帮助所有的缔约方,特别是发展中国家,包括最不发达国家和小岛国能够促进他们对气候变化的影响、脆弱性和适应性的认识和评估;在一个良好的科学、技术和社会经济的基础上,考虑了当前和未来的气候变化及其可变性后,就采取实际的适应行动和措施应对气候变化作出明智决定。2007年达成的“巴厘岛路线图”进一步强调了适应气候变化问题,将适应作为为充分、有效和持续的通过合作执行公约以应对气候变化的五个重点建设的组成部分之一,并提到很多关于适应的具体方面,比如,将适应纳入国家发展规划和具体的项目设计之中、评估和分担风险、减少灾害的策略和方式、脆弱性评估、适应能力建设、适应技术的转让等。
  尽管气候变化的效应是全球性的,它对于自然生态环境以及人类社会经济活动的影响却具有明显的地理区域、社会人群和社会经济行业的非均衡性。IPCC第四次报告详细地分析了气候变化对自然系统的影响,它首先提到的就是气候变化对水资源的影响,一方面是因为水资源对人类的重要性,另一方面是因为水资源对于气候变化的脆弱性和敏感性。流域是一个以水资源、水环境和水生态为基本载体的人类社会与自然环境共同构成的自然—经济—社会复合生态系统,它不仅具有自然属性,也具有经济和社会属性,流域水资源、水环境和水生态的整体性决定了流域环境、经济、社会的相互依存。概括来讲,可以将气候变化对流域的影响归结为水量的改变、水质的影响、对水工程建设和安全的影响和对水生态环境的影响。在全球气候变化的背景下,由于流域对于气候变化所具有的特殊敏感性和脆弱性,流域的适应性问题成为一些国家和地区面临的突出问题。由于气候异常和极端气候事件发生频率、强度明显增大,造成流域的干旱和洪涝灾害频发,加剧了部分地区的水资源短缺和部分地区的洪涝灾害,进而导致流域的社会经济可持续发展和人民的生命财产安全受到严重威胁和影响。
  本文所探讨的流域适应性,是流域作为一个完整的生态系统对气候变化适应的简称,流域对于实际的或预期的气候刺激因素及其影响所作出的趋利避害的反应和调整。流域适应性包括自然系统的适应和社会系统的适应两个方面,本文所涉及的流域适应性问题,主要关注社会系统的适应,即要求人类的社会行为在面对气候变化对流域的影响时作出相应的调整和适应。流域适应性对于我国具有特殊的意义:一方面,流域对于我国社会经济发展和环境保护具有不可替代的重要作用;另一方面,我国流域在气候变化背景下又具有很强的敏感性。历史上,中华民族有逐水草而居的文化传统,而中华文明的流变,与流域的兴衰有着密切的关系。现如今,流域仍然是我国社会经济发展和人口密集的最重要的区域,如长江流域集中了我国四亿多人口,流域GDP占全国的40%。加之我国所具有的独特地理特征,特别是青藏高原作为“亚洲水塔”的江河发源地,气候变化对于流域的影响是不言而喻的。
  气候变化对于我国流域自然生态和社会经济的不利影响主要体现在三个方面:第一,气候变化对水环境资源的影响。我国《应对气候变化国家方案》明确地提出:气候变化已经引起了我国水资源分布的变化,主要表现为近四十年来我国海河、淮河、黄河、松花江、长江、珠江六大江河的实测径流量多呈下降趋势,北方干旱、南方洪涝等极端水文事件频繁发生。第二,气候变化对流域其他生态系统的影响。流域水具有整体性、流动性,地下水与地上水,下游水与上游水之间相互关联,因此气候变化对流域水资源的影响会影响其他相关生态系统。气候变暖会加剧植物的死亡和枯干,流域森林的损害会导致土壤侵蚀,改变地表径流的数量、时间和持续性,进而影响整个流域。{4}2010年我国西南地区极端干旱天气的发生,造成了一些不可逆转的自然生态系统的影响和破坏。第三,气候变化对流域社会经济系统可持续发展的影响。流域的可持续发展是我国社会、经济和环境可持续发展战略的重要保证。频繁发生的极端气候事件带来的更多的洪涝灾害,不仅给我国流域经济社会发展和人民生命财产安全所造成的损失和影响越来越大,而且给流域的可持续发展带来深远的影响。例如,水量的改变可能会影响发电,并影响流域及其特定区域的能源结构。水量的改变还有可能会影响农业灌溉用水进而导致农业种植结构的改变,导致流域农业减产、粮食和水资源供给紧张等。在某些极端情况下,极端气候天气会导致流域气候难民的产生,引发一系列的政治、经济和社会等方面的问题。
  二、流域适应性问题的法律制度回应
  2009年9月的联合国气候变化哥本哈根大会表明,尽管《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》等国际法律文件确定了国际社会减缓气候变化的基本目标、原则,以及发达国家和地区的具体的减排义务和时间表,但是,国际社会关于气候变化减缓的未来合作和集体行动远非一条坦途,相反,它将充满了合作的艰难和博弈的未知。伴随着国际社会日益重视气候变化的适应问题,一些地区和国家已经率先通过地区和国家行动关注气候变化的适应问题,作了初步的政策与法律回应。较为突出的事例是,欧盟委员会于2007年发布了《适应欧洲气候变化绿皮书—欧盟的行动选择》,并于2009年发布了《适应气候变化白皮书》。我国是受气候变化影响最大的发展中国家之一,气候变化对我国产生了广泛的不利影响,地理条件的多样性以及社会经济发展的区域差异性,增加了我国气候变化适应问题的复杂性。
  与气候变化的减缓以及国际社会的集体行动和国际合作为基础不同,气候变化的适应主要以国家或地区(如欧盟)行动为基础,因此,其涉及的法律与政策的制定也主要足山国家或超国家的国际组织依据其主权或法律授权进行的立法和政策制定活动。在诸多影响气候变化适应能力的因素中,制度是最为有效、最为活跃的因素,并且通过制度的核心作用,能够有效地调整社会关系、配置社会经济资源、刺激科技创新、解决社会利益冲突和处理社会利益纠纷,从而推动国家或地区气候变化综合适应能力的提高。
  在现代法治国家的背景下,法律制度的构建无疑是气候变化适应制度完善和创新的根本要求和基本内容。应对气候变化风险的法律制度可以根据时间分为事前风险的回避、事中风险的减轻和转移,以及事后风险的救济,从国内法的角度而言,积极、有效的法律制度,是提高各国、各地区气候变化适应能力的根本保证。气候变化适应性立法是国家或地区以法律制度构建为核心的一种社会系统的有目的、有组织、有约束力和强制力的预期性反应,包括战略、规划、规则和措施等方面。国家或地区可以根据本国或本地区流域环境与可持续发展适应气候变化的客观需要,通过法律制度的创设,以及对流域相关社会活动、行为和利益的自觉调整、自我控制,提高对气候变化的自主反应能力和社会适应能力。
  为了适应气候变化的国内、国际需要,我国先后制定和修订了节约能源、可再生能源、循环经济、清洁生产、森林、草原等方面的立法。这些立法不论是从能源、生产的角度减少温室气体的排放,还是从生态的角度吸收、减弱温室气体的作用,都是立足于减缓的立场。同时,根据缔结或加入的国际气候变化法律文件的要求,我国于2007年颁布了《应对气候变化国家方案》,明确了到2010年中国应对气候变化的具体目标、基本原则、重点领域及其政策措施。为了实现该行动方案的目标,我国又于2008年制订了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书。白皮书不仅概括了中国在应对气候变化这一领域需要认清的基本国情,还对我国在农业、森林与其他自然生态系统、水资源以及海岸带及沿海地区等脆弱区如何积极实施适应气候变化的政策和行动作出了具体的布置,并且将相关的法律、法规看作是增强适应能力的必要准备和重要步骤。然而,在这些气候变化相关政策、法律文件中,其规定的政策、法律措施基本上是以减缓气候变化为导向的,关注的重点也是能源、产业等领域的政策、法律调整,缺乏对气候变化适应问题的关注,更谈不上对流域适应性问题的应对。而在2002年《水法》和2008年《水污染防治法》的修订中,也没有考虑到气候变化背景下的流域适应性问题。当前,亟待通过有效的法律手段,推动我国社会、经济和环境领域对气候变化的适应从被动的反应性适应向主动的预期性适应的转变。不能给市场做人工呼吸
  气候变化是流域适应性问题的前提,相应地,气候变化不确定性也带来了流域适应性制度构建的障碍。一是气候变化对流域影响的不确定性,主要是气候变化对流域水资源、水环境和水生态以及流域可持续发展等方面的影响难以准确地确定;二是流域适应性措施的不确定性,表现为流域适应性措施有无必要性,是否能够有效减少气候变化对流域的不利影响,流域适应性措施的采取是否对其他生态系统带来不良的影响,流域适应性措施的成本一效益分析可行性等。{5}因此,流域适应性法律和政策往往需要决策于不确定性之中。目前,我国没有专门的流域立法,流域的相关法律制度主要规定在涉水“四法”中,即《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》和《防洪法》中,而现行流域相关立法和法律制度的设计和运行都是以科学对流域环境问题有确定性的认识为基础的,没有关注气候变化带来的流域风险管理问题。因此,必须突破现有的立法观念上的障碍,推动我国流域适应性法律制度的构建。在某种意义上,风险防范原则为以减缓和适应气候变化为目的,调整、控制和规范相关社会行为的立法活动和法律制度构建提供了正当性基础。
  三、我国流域适应性法律制度的完善与创新
  当前,如何回应流域适应性问题的挑战,完善和创新全球气候变化背景下的我国流域适应性法律制度,是我国法学理论和实践部门需要关注的一个重要课题。着眼于我国流域适应性法律制度的构建,也将是我国流域相关法律制定和修订中需要关注的一个突出问题。具体而言,一方面,可以通过对目前的流域法律制度进行修改,将气候变化因素纳入到现有制度的考量之中,达到增强流域适应性的目的,例如,通过流域环境规划制度、流域环境影响评价制度和流域气候灾难应急制度等制度的完善,发挥流域法律制度的事前预防和事后补救作用。另一方面,还需要创立新的流域法律制度以应对流域风险的挑战,例如,建立流域的风险协商决策制度、流域气候风险责任社会化制度和气候难民的救济与救助制度等,从事前防止、事中防治和事后救济等方面全面地提高流域适应气候变化的能力。
  (一)流域风险的协商合作决策制度
  针对流域风险的不确定性以及流域适应涉及的社会利益关系的复杂性,要求我们建立一种新型的流域风险的协商合作决策制度,即在识别流域风险,以及预防、减少、转移和补救流域风险方面,政府行政权力机构、专家、社会公众和利益相关方等多元主体,通过充分的信息公开、理性的科学评估、有效的公众参与、民主的决策监督等法律程序的保障,进行民主而有效的沟通和合作,以确立合理、公平的流域适应性的目标、方案、措施等。对于我国而言,它具体包括两个层次的协商与合作:第一,政府行政权力机构的协商与合作。第二,政府行政权力机构与专家和科学精英、利益相关方和社会公众的协商与合作。
  我国现行的流域监督管理体制是统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的体制。在这个多头并举、条块分割的多部门、多层级的管理体制中,水利和环保部门分别统一负责水量和水质的监督管理,其他涉及的部门还包括交通、规划、土地、农业等多个部门。在该体制实施的过程中,横向部门之间分工有余,合作不足。在中央与地方各级政府的纵向层级关系上,地方各级政府分别设立相应的职能部门,既接受上级部门领导,也接受同级政府的领导,在各地区形成块块分割的局面,形成流域水环境资源与区域水环境资源相割裂的状况。由于地方职

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【参考文献】

{1}作为主要温室气体的二氧化碳,其在大气自然状态中存在的时间长达50年—200年。

{2}参见《联合国气候变化框架公约》第4条第1款。

{3}Daniel H. Cole, Climate Change, Adaptation, and Development, UCLA Journal of Envrrnmental Law and Policy, 2008, p.4.

{4}See Ludwik A. Teclaff, The River Basin Concept and Global Climate Change, Pace Environmental LawReview, Spring 1991,pp.383-384.

{5}See Nigelw. Arnell, Climate Change and Water Resources In Britain, Climate Change, May 1998, p.84.

{6}参见李启家、姚似锦:《流域管理体制的构建与运行》,载《环境保护》2002年第10期。

{7}See Katherine M. Baldwin, NEPA and CEQA: Effective Legal Frameworks for Compelling Considerationsof Adaptation to Climate Change, Southern California Law Review, May 2009.

{8}参见吕忠梅:《长江流域水资源保护立法研究》,武汉大学出版社2006年版,第131页。

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{9}参见刘艳飞:《气候变化:未来流域综合规划需重点考虑的问题》,载《中国水利报》,2009年12月3日第2版。

{10}参见汪劲:《环境法学》,北京大学出版社2006年版,第218页。

{11}Dominic Kniveton and Kerstin Schmid-Verker, Christopher Smith and Richard Black, Climate Change and Migration:Improving Methodologies to Estimate Flows, International Organisation for Migration Research Series, 2008, p.31.

{12}See Oli Brown, Climate Change and Forced Migration, Background Paper for the 2007 Development Report,2007, p.25.

{13}See Daniel H. Cole, Climate Change, Adaptation, and Development, UCLA Journal of Environmental Lawand Policy, 2008, p.6.

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