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【期刊名称】 《政法论坛》
气候变化的法律应对
【作者】 曹明德【作者单位】 中国政法大学
【分类】 国际环境保护法
【中文关键词】 气候变化;全球变暖;温室气体;《联合国气候变化框架公约》;《京都议定书》
【期刊年份】 2009年【期号】 4
【页码】 158
【摘要】

工业革命以来的气候变化主要是由人类的产业活动所引起的,已对生态环境和人类健康产生严重危害。国际社会为因应气候变化进行了旷日持久的谈判,缔结了相关公约和议定书,从法律上对气候系统的保护进行了回应。中国在气候保护方面应坚持共同但有区别的责任原则,制定和修改相关法律来减缓和适应气候变化,并采取切实可行的措施。

【全文】法宝引证码CLI.A.1135841    
  近年来气候变化已成为国际热点问题,为越来越多的国家所重视,其带来的不利影响和自然灾害已严重威胁到了人类的生存和发展。各国不断观察、探索其发生原因,并从法律视角探讨减缓与适应气候变化的机制。中国十分重视温室气体减排,并制定一系列法律对气候资源进行保护。
  一、气候变化的定义、影响和成因
  (一)气候变化的定义
  《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)第1款将“气候变化”定义为:“‘气候变化’指除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外,由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化。”UNFCCC因此将因人类活动而改变大气组成的“气候变化”与自然原因所引起的气候变化区分开来,由此可见,法律上的气候变化是指由人类活动导致大气组成成分的改变而引起的气候变化,不包括气候的自然变异。
  科学研究发现,自1750年以来由于人类活动的影响,全球大气二氧化碳、甲烷和氧化亚氮的浓度显著增加,目前已经远远超出了根据冰芯记录得到的工业革命前几千年的浓度值。气候变化的表现和影响如下:
  1.大气中温室气体的浓度正在增大
  根据《京都议定书》附件A,所谓温室气体是指二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4 )、氧化亚氮(N2O)、氢氟化合物(HFCs)、全氟化碳(PFCs)和六氟化硫(SF6)等引起地球变暖效应的气体。半个世纪以来,夏威夷的科学家纪录了大气中二氧化碳(CO2)和甲烷(CH4)的浓度。根据这些纪录以及对远古时代冰芯残留气泡中的气体的测量,可以说明自工业革命以来,大气中温室气体和其他工业排放物的浓度正在急剧增加。FIG. 1清楚地显示出这一趋势。[1]
  图FIG.1表明大气中CO2的浓度从稳定在前工业化时代(约1750年)的约280 ppm到1994年的367ppm。政府间气候变化专门委员会(IPCC, Intergovernmental Panel on Climate Change)指出,过去20年中大约3/4的人为CO2的排放源于燃烧化石燃料,其余的主要是源于土地利用变化特别是砍伐森林。大气中的甲烷(CH4)浓度从1750年起增长了151%,从大约10亿分之690(690ppb)增至10亿分之1750(1,750ppb),并继续以每年7ppb的速度上升。人为排放活动产生的甲烷主要是源于使用化石燃料、养牛、种植水稻和填埋废渣。第三种主要的温室气体是氧化亚氮(N20),在过去一个世纪中,它在大气中的浓度也急剧上升。从1 000年到约1 800年,它的浓度稳定在270ppb,到2000年时它的浓度升至310 ppbo
  图FIG.3以世界各地温度计度数的资料积累为基础,描绘了全球气温在1860年到2000年间的变化。[2]上图显示地表气温在过去140年间上升了0.6℃±0.2℃。政府间气候变化专门委员会(IPCC)报告列举了下述气候变暖的主要证据:从19世纪末起,全球平均地表温度上升了0.6℃士0. 2℃;从20世纪50年代起,全球海洋温度显著上升;20世纪全球变暖速度和持续时间极有可能比过去1000年间任何时候都要快和长;20世纪90年代可能是北半球最近1 000年间的最暖时期,1860年以来最暖的10个年头中有9个发生在1990年以后。阿拉斯加气候变暖使得甲虫迅速繁殖,导致阿拉斯加云杉林受到破坏。北极地区的永久冻土范围正在缩小,热带地区的蚊子正向较高纬度地区迁移{1}(P.23)。自然灾害的频率和强度均在明显增加,如2005年美国卡特里娜飓风、2006年重庆夏天的持续高温干旱、2007年重庆夏季的洪涝灾害、2008年春天中国南方的冰雪灾害、以及2008年冬季和2009年早春中国北方12省(区、市)的严重旱情等,这些都是全球变暖的有力例证。
  (二)气候变化的影响
  气候变化是气候系统一系列综合反应的结果,气候变化特别是气候变温所产生的影响是广泛的,不仅对人类生产生活产生重要的影响,而且也对整个生态环境具有极大的破坏作用。现从气候变化对人体健康、水资源分布、生态系统、全球变暖以及气候变化引起的自然灾害等方面阐述气候变化的影响。
  气候变化对人体健康的危害。气候变化,特别是大气污染对居民身体健康有着严重的危害,尤其在污染集中的城市,对居民的健康危害更大。世界银行对中国环境污染的一项研究表明, 1997年中国大气污染引起约17.8万人过早死亡。世界卫生组织对全球3211个城市的研究表明,2000年全球室外空气可吸入颗粒污染引起的过早死亡人数为79.9万人,其中亚太地区48.7万人。
  气候变化对水资源分布的影响。首先,气候变化引起海平面上升。政府间气候变化专门委员会(IPCC)第四次气候评估报告指出,由于全球温度上升,导致海水膨胀,以及两极冰川积雪融化,都增加了海平面的上升。上升速率也由1961 -2003年间的1. 8mm/a增加到1993-2003年间的3. 11mm/ao其次,降水分布更加不均衡。从1956到2000年,长江中下游和东南地区、西南大部分地区以及东北北部和内蒙古大部分地区的年降水量有着不同程度的增加。我国华北、西北东部、东北南部等地区年降水量则呈下降趋势。这导致北方旱灾面积扩大,南方洪涝加重。特别是1990年以来,长江、珠江、松花江、太湖、黄河流域均多次发生洪水,洪灾损失日益严重。
  气候变化对生态系统的破坏。气候变化和其他因素的综合作用可能会对生态系统造成不可恢复的破坏。如果全球平均温度增加超过1.5-2.5℃,约20%-30%的物种有可能灭绝,加上二氧化碳浓度增加的作用,生态系统将发生重大变化,尤其对生物多样性产生极大的危害。陆地生物系统中,树叶发芽、鸟类迁徙和产蛋等春季特有现象提前,动植物物种的地理分布朝两极和高海拔地区推移。海洋和淡水生物系统中高纬度海洋藻类、浮游生物和鱼类资源水域的转移和变化,高纬度和高山湖泊中藻类和浮游动物增加,河流中鱼类的地理分布发生变化并提前迁移。
  气候变化引起全球变暖。近100年来,全球年地表平均温度增幅约为0. 2℃,而中国则为0.5-0.8℃。另据科学家预测,如果不采取全球联合行动减少温室气体排放,到2100年,全球平均地表气温相对于1990年将上升1.4-5. 8℃,而中国与2000年比较,2020年中国年平均气温将增加1.1-2. 1℃,2030年增加1.5-2.8℃ ,2050年增加2.3-3.3℃。
  气候变化导致自然灾害频繁。以重庆市为例,从2001年6月下旬起,持续70天的连晴高温,给重庆造成自新中国成立以来损失最严重的伏旱灾害。全市普遍受灾,受灾耕地面积在70%以上,其中绝收面积达20万公顷,造成直接经济损失33.6亿元。爱法律,有未来
  气候变化对沿海及低地的影响。气候变化和海平面上升使得沿海地区遭受洪涝、风暴及其他自然灾害的频率加大。人口密集和经济不发达的地区面临的风险更大,如亚洲和非洲的大型三角洲及一些小岛屿,珊瑚礁和红树林等沿海生态系统将受到气候变化和海平面上升带来的负面影响。马尔代夫、马尔他、斐济、英国等岛屿国家将受到严重影响,一些沿海城市包括纽约、伦敦、上海等在几十年后可能成为水下城市,马尔代夫则面临着未来没有地方安放国徽的窘境。
  此外,气候变化还将对工业、农业、人居环境以及社会产生直接或间接的负面影响。
  (三)气候变化的原因
  气候变化主要是由于人为原因所引起的温室气体排放所导致的全球气温上升。伴随着计算机模拟的成功,国际科技界在1995年就得出结论:“证据对照表明源于人类活动的温室气体排放对全球气候产生了看得见的影响”{2} (P. 25)。  6。年后,科技界的理解上升了一个层次,政府间气候变化专门委员会(IPCC)第三次评价报告不仅确认了“源于人类活动的温室气体和悬浮物排放继续以影响气候的方式改变大气”,而且还确定地作出结论:“有新的更有说服力的证据表明过去50年间大多数观察到的气候变暖现象应归咎为人类活动”{1}(P.25)。
  在仔细检查温度上升资料和过去1000年气候变化的基础上,科学家们认为过去100年来的变暖是非正常的,不可能主要是源于自然原因,太阳耀斑和太阳风暴以及火山活动都不足以解释过去50年来的全球变暖现象。而且,“极有可能(90%-99%的可能性)20世纪的变暖导致了观测到的海平面上升,主要是由于温度上升,原有海水体积增大,再加上陆地冰川大量融化。”{1}(P.26)
  工业化以来,下列入为原因对气候变化产生重大影响:(1)化石燃料的大量使用造成温室气体的过度排放。煤炭是二氧化碳浓度增加的主要因素,每一吨煤燃烧产生的二氧化碳达3.8吨,而燃烧一吨石油或天然气也可分别产生2.9吨或2. 1吨二氧化碳。(2)以煤炭、石油为主导的世界能源消费结构。以蒸汽机为标志的18世纪的工业革命促进了煤炭的大规模使用,到19世纪70年代,煤炭在世界能源消费结构中已占24%,随着电力时代的到来,更增加了对煤炭的需求,到20世纪初煤炭占能源总量的95%。随着内燃机的问世,汽车、飞机制造业的兴起,石油的消费量显著增加,20世纪60年代,石油的产量与消费量均已超过煤炭,世界能源迈入了“石油时代”。(3)国家应对气候变化战略的影响。发展中国家强调发展优先,能源消费结构上化石燃料占绝对优势,在应对气候变化的国家战略中,坚持以适应原则为主,而发达国家坚持减缓原则,两者步伐的不协调影响了应对气候变化的成效。
  二、气候变化的国际法律应对:《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》
  (一)应对气候变化的国际法律谈判
  气候变化是当今人类面临的最大的环境问题,也是人类面临的严峻挑战,为应对这一挑战,各国立场不一,导致应对气候变化的国际谈判进展缓慢。早在1988年,世界气象组织与联合国环境规划署便共同成立了政府间气候变化专门委员会(IPCC) , IPCC在1990年发表了气候变化评估报告,指出人类正面临着气候变化的威胁。同年12月,联合国大会成立政府间谈判委员会,制定了《联合国气候变化框架公约》。该公约是全球共同应对气候变化的重要标志,并于1995年在柏林举行的第一次气候变化公约缔约方会议上通过了著名的“柏林授权”,决定制定一项议定书,为发达国家规定2000年后的定量减排温室气体义务和相应的时间表。经过两年多的谈判,1997年在日本京都召开的气候变化公约第三次会议上通过了《京都议定书》,为发达国家规定了具有法律约束力的量化的温室气体减排目标,至此,国际应对气候变化的行动取得了重大进展。2001年6月,美国总统布什以中国、印度不承担温室气体强制减排义务以及担心批准《京都议定书》会影响本国经济为借口宣布美国将不批准《京都议定书》,接着,加拿大等国也宣布不批准《京都议定书》。《京都议定书》的生效必须具备下列条件:即,本议定书应在不少于55个《联合国气候变化框架公约》缔约方、包括其合计的二氧化碳排放量至少占附件一所列缔约方1990年二氧化碳排放总量的55%的附件一所列缔约方已经交存其批准、接受、核准或加入的文书之日后第90天起生效。由于美国温室气体排放量占附件一国家排放量的36.1%,俄罗斯占17.4%,美国政府的决定给《京都议定书》的生效蒙上了浓厚的阴影。2004年11月,俄罗斯批准了《京都议定书》,为其2005年2月16日正式生效扫清了前进的道路。[3]
  虽然《京都议定书》已生效,但由于美国一直没有批准《京都议定书》,同时发展中国家也没有采取量化减排或限排行动,而欧盟则采取了等待、观望和拖延战术,希望其他缔约方改变立场后再具体谈判实质内容,因此,《京都议定书》第二承诺期的谈判在短时间内难有重大突破。这一系列谈判困境必将延缓减缓气候变化的行动。2007年12月,澳大利亚新当选的政府已批准了《京都议定书》。《京都议定书》的成员国就后京都时代的安排于2007年12月3日至1日在印度尼西亚巴厘岛举行《联合国气候变化框架公约》第13次缔约方会议暨《京都议定书》第三次缔约方会议。会议讨论了美国、澳大利亚以及中国等发展中国家参与温室气体减排问题,欧盟提出全球气温增幅不超过2℃,至2050年温室气体排放在1990年的水平上削减50%的目标,要求发达国家在2012年后继续按照《京都议定书》模式进行减排,同时也要求发展中国家采取措施控制温室气体排放。欧盟为了使美国政府接受减排,甚至不惜放弃《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的国际减排框架,试图以全新的公约、协定或议定书取代现有的国际温室气体减排机制。美国代表团反对在“巴厘岛路线图”中纳入量化减排指标,阻碍谈判进程。中国坚持以发展中国家的身份参与国际温室气体减排机制,重申《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》所确立的法律原则,坚持在公约和议定书的框架下实施温室气体减排,并允许成员国在公约和议定书框架之外实施国内减排,即所谓的“双轨制”。经过艰苦谈判,巴厘会议最终达成“巴厘岛路线图”,确定在公约和议定书框架下实施国际减排安排并允许成员国在公约和议定书框架外实施国内减排措施。巴厘会议确立了“巴厘行动计划”,重点解决应对气候变化的减缓、适应、资金、技术等方面的问题,讨论发达国家应承担的可测量、可报告和可核实的量化减排义务以及发达国家之间减排义务的可比性问题,同时也涉及发展中国家在得到技术、资金和能力建设方面支持的条件下采取国内减缓行动的措施,这些减缓行动和措施应当是可测量、可报告和可核实的{2}(P.5)。同时,巴厘会议还就后京都时代的国际减排体制进行了讨论,确定于2009年底前完成2012年后的温室气体减排谈判。2008年12月1日在波兰的波兹南进行了为期12天的《联合国气候变化框架公约》第14次缔约方大会,此次会议为未来一年完成“巴厘岛路线图”打下了坚实基础。会议讨论了一些共同设想,包括二氧化碳和其他温室气体减排的短期和长期承诺,有效适应气候变化,增加更多资金用于减缓和适应措施以及技术开发和转让等议题。美国当选总统奥巴马向大会发来祝贺大会开幕的视频讲话,他承诺就任总统后积极参与气候变化谈判,并每年在清洁能源领域投资150亿美元,发展安全核能和清洁煤炭技术。波兹南会议为2009年12月哥本哈根谈判奠定了基础。奥巴马提出的具体步骤包括启动“总量控制和碳排放交易”系统,同时,制定目标在2020年前将温室气体排放降低到1990年水平,并到2050年再减少80%
  奥巴马总统上任后的首要任务是应对美国世纪性的金融危机、拯救美国经济和解决大规模的失业等严峻问题,但丝毫没有放松对应对气候变化问题的努力。在提交给美国国会的救市计划中包括了对开发利用新能源的巨额财政投入。在州的层面上,美国东部七个州拟于2009年建立国内的碳排放指标交易市场。
  (二)应对气候变化的国际法律原则
  应对气候变化已不是某一个国家地区的个别问题,而是一个涉及全人类生命安全及整个环境永续发展的重大问题,因此,任何一个国家都不能置身事外。世界各国在减少温室气体排放方面必须遵循以下的法律原则:
  根据《联合国气候变化框架公约》第3条的有关规定,各缔约方在为实现本公约的目标和履行其各项规定而采取行动时,应以下列原则作为指导:
  共同但有区别的责任原则。各缔约方应当在公平的基础上,并根据他们共同但有区别的责任和各自的能力,为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此,发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响。
  应充分考虑到发展中国家具体需要和特殊情况的原则。应当充分考虑到发展中国家缔约方尤其是特别易受气候变化不利影响的那些发展中国家缔约方的具体需要和特殊情况。
  谨慎原则。各缔约方应当采取预防措施,预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因,并缓解其不利影响。当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时,不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施,同时考虑到应付气候变化的政策和措施应当讲求成本效益,确保以尽可能最低的费用获得全球效益。
  可持续发展原则。各缔约方有权并且应当促进可持续的发展,保护气候系统免遭人为变化的政策和措施应当适合每个缔约方的具体情况,并应当结合到国家的发展计划中去,同时考虑到经济发展对于采取措施应付气候变化是至关重要的。
  国际合作原则。各缔约方应当合作促进有利的和开放的国际经济体系,这种体系将促成所有缔约方特别是发展中国家缔约方的可持续经济增长和发展,从而使它们有能力更好地应付气候变化的问题。为对付气候变化而采取的措施,包括单方面措施,不应当成为国际贸易上的任意或无理的岐视手段或者隐蔽的限制。
  在温室气体减排方面,如何确保气候保护以及温室气体减排的公正性并确定温室气体排放份额是一个颇有争议的话题。目前主要存在以下几种不同观点:(1)人均平等排放权原则,即温室气体的排放份额应当视为一种公共财产,地球上所有的居民对该财产平等地享有排放权。印度首相气候变化特使Shyam Saran一再重申该观点,因为印度目前的人均排放量大大低于世界平均排放量。中国的人均排放量是世界平

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}[澳]艾德里安·J·布拉德布鲁克等主编:《能源法与可持续发展》,曹明德等译,法律出版社2005年版。

{2}翟勇:“应对气候变化的理性思考”,载《河海大学学报(哲学社会科学版)》2008年第3期。

{3}徐以祥:“气候保护和环境正义一气候保护的国际法律框架和发展中国家的参与模式”,载《现代法学》2008年第1期。

{4}曹明德等主编:《环境资源法》,中信出版社2004年版。

{5}吕学部:“气候变化国际政策发展动向和展望”,载《环境保护》2007年第6期。

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