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【期刊名称】 《犯罪研究》
侦查监督探析
【英文标题】 On supervising investigations【作者】 瞿丰
【作者单位】 湖北警官学院【分类】 检察院
【中文关键词】 侦查权 检察机关 侦查监督 机制【期刊年份】 2005年
【期号】 1【页码】 9
【摘要】

狭义的侦查监督是指国家法律监督机关对侦查部门和侦查人员侦查行为的监察与督促。构建充分完善的侦查监督机制,已成为当今世界各国刑事诉讼制度的重要课题,笔者拟就我国侦查监督存在的问题及我国侦查监督的完善两方面内容作一概略论述。

【全文】法宝引证码CLI.A.130610    
  
  

侦查监督是侦查法治理念下的必涉问题之一。在现代法治国家,一方面侦查机关要充分有效地行使侦查权,以惩罚犯罪,维护社会秩序;另一方面侦查机关的侦查权要受到强有力的制约,以保障人权,实现司法公正。因此,构建充分完善的侦查监督机制,已成为当今世界各国刑事诉讼制度的重要课题。

近年来,我国法学理论界和司法实务工作者十分关心侦查监督的研究,这其中不乏真知灼见。但是,由于讨论者所站角度不同,分歧在所难免。本文在论及侦查监督时,为了避免不同语境下可能造成的歧义,特别强调以下几点:第一,我们持狭义侦查监督的观点,即侦查监督是指国家法律监督机关对侦查部门和侦查人员侦查行为的监察与督促。第二,侦查监督应包括对所有依法享有侦查权的侦查机关和侦查人员侦查行为的监督,而本文重点突出是对公安机关侦查部门和侦查人员侦查行为的监察督促。第三,侦查监督从立案侦查开始到侦查终结结束。换言之,侦查监督是对整个侦查行动、业务的监督,即它不仅包括对适用法律、定性等实体公正方面的监督,也包括对发动侦查、收集证据、执行逮捕等程序公正方面的监督。第四,我们认为侦查权具有司法权和行政权的双重属性。基于以上出发点,本文拟就我国侦查监督存在的问题及我国侦查监督的完善两方面内容略陈管见,以请教于同仁。

一、侦查监督的问题

(一)侦查监督主体的制度设计存在重大缺陷

世界各国政体和文化、法律传统不同,侦查监督主体的制度设计也有着较大差异。我国侦查监督模式的特点是法官对侦查权无任何监控权;检察机关在法律名义上可对侦查权的一切运作行为实行监控,但实质上其只能通过立案监督、审查批捕、审查起诉等方式来实现较为片面的弱化式监控;县级以上警察机关的侦查部门和法制部门自行对本机关的大量侦查活动进行监控。[1]应该说,在当今世界各国司法制度互为借鉴、互相渗透、互相融通的历史潮流面前,我国这种侦查监督主体的制度设计已彰显弊端。我们知道,侦查职能实质上是控诉职能的一部分,侦查活动是控诉的准备阶段。换言之,侦查与控诉在性质上都属于刑事诉讼中的控诉方,其与刑事诉讼中的控、辩、审“三方组合”中的辩护方分庭抗礼。因此,检察监督在本质上是一种同体监督机制。在刑事诉讼活动中应具有一个客观、中立的诉讼裁判者。毫无疑问,法院在刑事诉讼中作为中立的裁判者更具有超然性,而我们的侦查监督就缺少这样一个中立的裁判者。当然,控辩双方的力量失衡,犯罪嫌疑人、被告人不享有沉默权,律师在侦查阶段没有会见权、讯问在场权以及阅卷权等。这些也使得辩方无力制约追诉方而易导致侦查行为成为单方面的追诉活动。

我们还应该特别提到的一个相关问题是,作为我国目前侦查监督主体的人民检察院的监督作用和地位也是充分有限的。按照我国“公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约”的原则,在刑事诉讼中,公安机关、人民检察院共同承担着刑事追诉的任务。而且由于历史传统的原因,加之受现阶段我国社会治安严峻形势的影响,检察机关与公安机关“互相配合”的观念根深蒂固,因此往往在强调打击和配合的同时,淡化了检察机关的监督职能,明显地表现出配合有余,而监督不足。这里必须提及,近些年来我国法学理论界对检察机关是否应该具有侦查监督权的问题有着较大的争论。笔者同意这样的认识,即我们现在的问题不在于把侦查监督权赋予了检察机关,而恰恰是检察机关的侦查监督权缺乏应有的法律地位,侦查监督立法不完善、机制不健全,导致检察机关的侦查监督名不副实[2]。的确,在目前情况下,我国检察机关的侦查监督权应该加强,而不是削弱(不合理侦查监督权的分离是另外一个概念),换言之,我们不主张公诉主体垄断侦查监督权,但也反对将公诉主体排除在侦查监督权之外。

可以说,侦查监督既应该有同体的检察制约机制,又应该有外部的法院约束机制,以此共同构成一个内外结合的立体监督网络(当然,侦查监督还包括立法机关对侦查机关的监督,政党对侦查机关的监督,上级侦查机关对下级侦查机关的监督,侦查机关的内部互相监督,以及社会公众对侦查机关的监督等)。实际上,法官与检察官共同构成侦查监督的核心主体已经成为一个世界性的侦查监督发展趋势。

(二)监督范围狭窄且监督流于形式

目前检察机关主要通过立案监督、审查批捕、审查起诉等方面对公安机关的侦查活动进行监督。《中华人民共和国刑事诉讼法》第87条规定:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。”应该说这一规定有利于公安机关侦查部门正确履行职责,完成法定的打击犯罪任务,同时也使被害人在公安机关侦查部门错误决定不立案时有了明确的法律求助对象。但是,在司法实践中,如果对公安机关接到人民检察院应当立案的通知后拒不接受建议,或者表面上勉强接受建议却消极侦查;对于立案部门已立案后又撤销的案件,检察机关能否再以立案监督程序进行处理等问题,法律并没有规定相应的配套措施。因此,实际工作中公安机关拥有几乎不受限制的立案权,而检察机关对上述阶段出现的问题却缺乏有效的纠正手段。

逮捕是刑事诉讼强制措施中最严厉的一种。正确、及时地使用逮捕措施,有利于诉讼活动的顺利进行,但如果逮捕适用不当就会伤害无辜、破坏法律的尊严。在我国,人民检察院行使批捕权。但是,我们必须看到实际工作中的审查批捕是由检察机关的审查批捕部门对侦查机关移送的提请批捕案件,通过审查案卷材料的方式来进行监督,而侦查人员的违法行为往往不会在案卷中直接反映出来,即使犯罪嫌疑人事后向检察机关反映,也大多会因时过境迁而无法查证,因此,这种监督也只能是流于形式。

审查起诉是指人民检察院对公安机关侦查终结移送起诉的案件和自行侦查终结的案件进行审查、依法决定是否对犯罪嫌疑人提起公诉的决定。其主要内容是对移送审查起诉的案件进行全面审查并作出提起公诉或者不起诉的决定;对侦查机关的侦查活动进行监督,纠正违法情况;复查被害人、犯罪嫌疑人的申诉;对公安机关认为不起诉的决定有错误而要求复议、提请复核的及时进行复议、复核。审查起诉的过程是人民检察院对侦查结果进行评价的过程,也是对侦查活动进行监督的过程。但是,我们同样应该看到,由于案件已经侦查终结,审查起诉是一种事后的监督,具有明显的被动性,所以,它无法及时地、有效地从根本上预防和纠正侦查活动中违法行为的发生。

在司法实践中,还存在其它几种侦察监督形式。但总体而言,监督工作并没有形成完整的有机体系,缺乏沟通、互相脱节、各自为战的现象比较普遍,从而影响了检察机关监督力量的整体发挥。

另外,在当前的侦查活动中,拘留、取保候审、监视居住等强制措施全部是由公安机关的侦查部门自行决定、自己执行的。其惟一的约束机制来自侦查部门内部。同时,侦查部门采取的其他强制性措施,如人身和住所搜查,扣押文件、物品或邮件,进行电话或其它方式的窃听,查询和冻结存款以及对公民进行通缉等,也几乎全部都由侦查部门负责人经审查后批准予以授权执行,而不受其他外部机构的审查和授权。各种决定权和执行权不分离的做法,使得公安机关侦查部门的权力在没有其他机关监督的情况下无限制地扩张,以至于实践中以捕代侦、刑讯逼供的现象比比皆是,而作为侦查监督部门的检察机关对此几乎束手无策。

(三)监督行动滞后且监督手段疲软

侦查监督的目的在于预防和纠正侦查过程中违法行为的发生,而我国现行法律的有些规定致使侦查监督相关的某些监督严重滞后。前已述及,我国检察机关主要是通过审查批捕、审查起诉等途径,发现公安机关侦查活动有违法情况的,提出纠正意见,即侦查监督一般采用事后审查的方式。另外,对于强制性侦查措施,检察机关除了享有批捕权以外,对公安机关实施的搜查、扣押、拘留等只能进行事后监督,且这种监督主要是通过移送案件材料的书面形式进行。因此,这种“走过场”的侦查监督方式的效能自然不大。

一般情况下,人民检察院进行侦查监督的具体手段主要有两种:一是口头纠正方式。即对于个别侦查人员情节较轻的违法行为,应当向违法者本人提出纠正意见;对于带有普遍性的违法行为,应当向侦查部门的负责人提出纠正意见;另外,检察人员参加讯问犯罪嫌疑人、勘验现场等侦查活动时,发现侦查人员有违法行为的应及时提出口头纠正意见。二是书面纠正方式。即对于侦查部门在侦查活动中比较严重的违法行为,经报请检察长批准后,向其发出《纠正违法通知书》。侦查部门接此通知书后应立即纠正违法行为并将纠正的情况回复人民检察院。如果人民检察院提出的纠正违法意见不被侦查部门所接受,应当向上一级人民检察院报告。上级人民检察院认为下级人民检察院意见是正确的,应当通知同级侦查部门督促下级侦查部门纠正:上级人民检察院认为下级人民检察院纠正违法的意见是错误的,应当通知下级人民检察院撤销纠正违法通知书,并通知同级侦查部门。与此同时,人民检察院审查逮捕部门、审查起诉部门、监所检察部门发现侦查人员在侦查活动中的违法行为情节严重、构成犯罪的,应当将有关材料移送本院侦查部门审查,并报告检察长。检察机关的侦查部门审查后应当提出是否立案侦查的意见,并报请检察长决定。对于不属于人民检察院管辖的,应当将有关材料移送有管辖权的机关处理。

就现状看,无论是口头纠正还是书面纠正的侦查监督手段,都不可能达到预期的监督效果。司法实践中,公安机关侦查部门对人民检察院提出的纠正意见往往是采纳的少,回避的多。而人民检察院提出检察纠正意见后,对公安机关侦查部门是否采纳,是否落实也没有监督机制,有关法律也没有进一步规定公安机关不纠正违法情况的法律后果。因此,人民检察院的口头纠正意见往往是有名无实,而《纠正违法通知书》时常成为一纸空文[3]。

二、侦查监督的完善



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【注释】                                                                                                     
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