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【期刊名称】 《现代法学》
西部大开发与重庆法治建设
【英文标题】 On the Relationship Between China's Western Development and Its Institution of Legal System in Chongqing
【作者】 李昌麒【作者单位】 西南政法大学
【分类】 法律社会学
【中文关键词】 西部大开发;法治信仰;法律资源;行政执法环境;司法环境;执法监督
【英文关键词】 Western Development;institution of legal system;belief in the theory of “rule by law”
【文章编码】 1001—2397(2000)03—0003—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2000年【期号】 3
【页码】 3
【摘要】

西部大开发是在中国建立社会主义法治国家的背景下进行的,健全的法制既是西部大开发的基本条件,也是其必要保障。本文从重庆的其体情况出发,论述了法制建设在西部大开发中的重要地位和作用,并对西部大开发中法制建设的几个中心问题进行了深入、系统的讨论。

【英文摘要】

This thesis delves deeply into the essential position and the importance of the institution of the legal system during the entire process of the strategic policy of China’s western development in the light of the subetantial problems in institution of legal system being confronted by Chongqing,the most significant municipality in southwestern China.

【全文】法宝引证码CLI.A.173195    

编者按:在世纪之交,国家开始实施西部大开发的宏伟战略。对于西部大开发,人们最关注的是经济发展,但经济发展是有条件的。法治建设必须贯穿于西部大开发战略的整个实施过程中,为此,本刊从2000年第2期开始,特设专栏,欢迎全国法学界同仁踊跃赐稿,共同探讨西部大开发中的各种法律问题。

改革开放以来,西部地区在国家优先发展东部的战略阶段和原有制度环境中,主要依靠自身资源优势,取得了经济和社会的全面进步。但由于诸多原因,与沿海地区相比,西部在许多方面还存在着较大差距。为此,以江泽民同志为核心的党中央高瞻远瞩,总揽全局,在世纪之末做出了具有历史意义的开发西部的决策。现在西部各地都在谈论开发,部署开发,并积极创造条件迎接这一历史性的机遇和挑战。重庆市委、市人大、市政府、市政协以及各行各业都以积极的态度策划重庆市的各项开发事业。我们满怀信心地看到了重庆在未来发展中的光明前景。现在,我强烈地感到,人们谈论西部大开发时把主要注意力更多地集中在国家给多少优惠、多少资金、多少项目上(这当然是必要的),但却很少从法律角度去思考如何利用法律手段为重庆的开发创造良好的环境和机制,推进西部大开发的进程,而这又是一个必须认真对待和解决的问题。

一、充分认识法治建设在西部大开发中的作用

人们在谈论西部大开发时,总是“见仁见智”,这当然是符合一般认识规律的,但是我感觉到,在许多论述中,并没有看到这个问题背后所包含的法治机理。我并不是出自职业的偏好而强调法治的作用,而是实实在在地看到了法治在一个国家、一个地区乃至一个单位所起的重要作用。考察我国和发达国家之间、我国西部和东部地区之间所形成的差距,可以有多种解释,但是法律制度和法治状态的差异,不能不说是一个非常重要的方面。所以,在实施西部大开发的战略中,我们必须自始至终重视法制的作用,一手抓开发,一手抓法治。

(一)西部大开发是在市场经济条件下进行的,必然要求法治先行。市场经济体制下,推进西部经济的发展,不可能违背市场经济规律而回到计划经济的老路上去。市场经济是法治经济,这已经为人们所共识,因此,西部大开发必然要求法治先行。法治先行,最关键的问题就是要一开始就应当对法律在西部大开发中的地位和作用给予高度的重视;一开始就应当强化法律对各种经济关系的调整,在经济生活各个方面全面建立法秩序;一开始就应当尽可能地把西部大开发中涉及到的各种经济关系和经济活动全面纳入法制规范的轨道。

(二)西部大开发是在“依法治国,建设社会主义法治国家”的实践中推进的,法治水平的提高是衡量西部大开发成功与否的重要标志。“依法治国,建设社会主义法治国家”是今后相当长的时间内应当努力为之奋斗的一个目标。西部大开发的目的是为了实现西部经济、社会的全面发展。西部社会的法治状况理应成为衡量西部大开发成功与否的一个重要标志。实行西部社会的法治化,其核心就是要把国家事务、经济文化事务和社会事务都纳入法治的轨道。在依法治国方略的推动下,我国社会主义法制框架体系已经初步形成,这是我国西部大开发中必须充分利用的法律资源。充分利用法律资源的实质就是要按现有的法律法规办事,事实上,目前我市所策划的实施西部大开发中的二十项系统工程,没有哪一项可以背离现行法律的规定去组织实施,否则将后患无穷。

(三)良好的法律秩序是西部大开发所必须具备的基本条件,没有必要的法律保障,西部大开发不可能顺利进行。西部大开发是一项长期的、重大的系统工程。如果没有良好的法律秩序,很难想象这项宏伟工程能够顺利实现其预期的目标。随着开发进程的推进,西部地区的社会构成、利益关系、人们的思想观念、行为模式和生活方式等都可能发生重大的变化。这些变化既可能是一种促进因素,也可能成为一种不稳定的因素。因此,如果没有强有力的法制保障,西部大开发过程中就难免会出“大乱子”。因此,只有强化法制,才能保障西部大开发有条不紊地进行。

(四)西部大开发必须通过立法和法律的实施建立有效开发促进机制。要有效利用全国乃至国外的资源推动西部的开发工作,必须建立有效的利益激励机制。在法治社会,这应当主要通过立法及法律的实施来实现。通过法律手段建立各种利益激励机制,有利于为投资者提供公平竞争的环境,有利于降低交易成本,提高投资效率。更为重要的是,法律可以为投资者提供合理的预期,使投资者在进行投资时能够信赖法律而作出合理的决策和安排,最大限度地进行风险控制,实现投资的预期目的。

应当说,在我国经济和社会发展进程中,每一个重大改革措施首先是通过党和国家的政策去推动。在西部大开发中,政策的作用同样是巨大的,但是,我们也必须清醒地认识到开发政策不能代替开发的法律。这就决定了:一方面,国家必须适时地把开发西部的主要政策和基本原则上升为国家法律;另一方面,作为拥有地方立法权的重庆市也应当及时地制定一批促进西部大开发的地方性法规和政府规章。改革开放以来,经过二十多年的实践,重庆在经济开发方面已经积累了许多经验,现在我们正好可以以西部大开发为契机,把成功的经验用规范的形式固定下来,把易出问题的方面用法律形式规范起来,在西部大开发进程中不能重蹈过去“先开发,后治理”的覆辙。老婆觉得我剪头发浪费钱

(五)东部沿海地区的发展历程表明,法治在促进和保障一定地区的经济和社会发展中起若十分重要的作用。东部沿海地区为什么有现在这样的发展速度,其中一个很重要的因素就是,一方面国家为东部沿海地区的发展制定了不同于内地发展的法律法规;另一方面,东部沿海地区的也不失时机地把改革开放的措施上升为地方性法规,从而用法律的力量推动和规范了这些地区经济和社会的发展。

(六)国外经验也表明对特别地区实行特殊的法律调整,对该地区经济和社会的发展其有特殊的作用。以美国为例,在19世纪20年代至90年代间,掀起了西部大开发浪潮,即所谓“西进运动”,史学家称这一时期是美国的“镀金时期”。美国的西部原本是地广人稀、原始落后的地区,然而,西进运动兴起以后,经过几代人的努力,这片荒原变成了美国的“小麦王国”、“棉花王国”,成为美国的一片宝地。应当说,美国当时的西部大开发与我国现今的西部大开发,其历史背景、社会性质、具体环境、文化条件以及法制基础都是根本不同的,两者不能相提并论。但是,运用法律的力量推动美国西部大开发这一点,对我国西部大开发仍然是有启发意义的。美国西部大开发大体经历了这样一个过程:白人西移,大量屠杀印第安人,迫使他们放弃自己的土地、家园和其他权利,而后白人先通过低价购买土地,再是无偿取得土地。美国在西部大开发过程中首先兴起的是农业,然后是畜牧业、商业、矿业和工业等,最后形成为农业和畜牧业并驾齐驱,工业和农业相互促进,交通运输和商业贸易全面发展的局面。在上述发展过程的初期,也曾经出现过一哄而起的局面,比如,移民者到西部之后,乱屠杀、乱占地的现象相当突出,由此造成了很多混乱。在这种情况下,美国联邦政府才开始重视制定法律,规范开发行为。先是通过制定指导美国西进运动的基本法律文件《西北条例》,然后是通过制定《土地法》、《宅地法》、《公司法》、《反垄断法》、《鼓励西部植树法》、《沙漠土地法》、《地区再开发法》、《加速公共工程法》等一系列法律来完成。可以说,美国西部大开发与制定相关法律是同步进行的,这是一个很重要的经验,值得我们在西部大开发中加以借鉴。以上表明,重庆市在实施西部大开发战略过程中,一开始就要十分重视法制的作用,尽可能地把涉及开发的各种社会关系纳入规范化和法制化的考虑之中,既要考虑经济上可行,又要考虑法制上的规范,切不可违背经济规律、现行法律法规的规定和政策允许的范围,而头脑发热,一哄而上。

二、努力为重庆实施西部大开发创造良好的法制环境

过去人们所指的环境通常是单指投资环境,我这里所指的是指整个经济和社会发展环境,投资环境仅仅是其中的一个方面,当然也是一个重要方面。众所周知,经济和社会发展环境包括硬环境和软环境。硬环境通常是指由基础设施、地理位置、气候、人口等构成的客观环境;软环境通常是指由思想观念、管理体制、法律制度、地方政策、政府行为和司法行为构成的人文环境。现在我似乎觉得在对待投资环境这个问题上,存在着两个误区:一是人们更多的是重视硬环境建设,而不太重视软环境的建设;二是在软环境建设中更多的是重视优惠政策的采取,而不大重视其他人文环境的改善。为此,我认为,在西部大开发中,必须完成两个转变:一是从重视硬环境轻软环境到软硬环境兼重的转变;二是主要依靠政策开发向主要依靠法律的转变。以投资环境为例,投资硬环境易于为投资者所体察,而且在短期内能够改善。而软环境不易为人们所感觉,在短时期内难以改善。硬环境对投资者收入的影响主要是市场方面的影响,也是可以预计、估算出来的有限影响。但软环境则不同,因为软环境是由人的因素决定的,因而,软环境对投资者收益的影响很难预侧,甚至给投资者带来极大的风险。所以,一个精明的投资者在决定投资前,不仅要重视对硬环境的选择,更要重视对软环境的考察、分析和选择,而绝不会在不利于自己发展的不良的软环境中进行投资。考察各国吸引外资的历程,开始都很重视运用区域性的以减税免税为特征的随机性政策吸引外资,但是随着经济国际化的发展和WTO规则为越来越多的国家和地区所承认,优惠政策对外资的吸引力也日益呈现出减弱的趋势。在这种情况下,外来投资者更多看中的并不是优惠政策,而是东道国或地区放宽准入壁垒和领城以及他们进入之后的获利机会和合法权益被保护的程度。最近我看到新华社记者的一则报道,一位广东客商欲在川东北的某县投资,在见到了一份充满地方保护主义的“政府纪要”之后,他就暂放弃了到该地区投资的打算,这就是人们称的“一份政府纪要吓跑了投资者”。

下面我想着重论述作为软环境中的最重要的一个环节即法治环境的培育问题。在重庆如何创造一个适宜于西部大开发的法治环境呢?

(一)大力培育全市公民的法治信仰。有人说过这样一句话:西部大开发成败与否,最重要的取决于西部人的落后的传统意识能不能改变。这个断言也许不完全适用于在西部地区处于相对先进的重庆人的情况,但是,在我看来,重庆人也存在一个改变落后的传统意识的问题。人的意识是一个广泛的概念,包括道德意识、经济意识、法律意识等。在这些意识中,人们最容易缺乏的是法律意识,我们常常看到这样一种情况,人们在面临某种困难和问题时,往往不善于或不屑于从法律上去寻求解决问题和困难的途径。更加使人难以理解的是,有的政策已经上升为法律规定了,还要说那是政策规定。这种思维方法与我们党和国家所倡导的加强社会主义民主和法制的思路是不相适应的。事实上,西部大开发是一项系统工程和长期任务,它必须在事先设计的一个控制目标下有序地推进。这里所指的有序,主要是指在法律规制下的一种秩序。在形成这个秩序中,除了立法之外,还有赖于全市人民法治信仰的培育。法治信仰是一个国家、一个地区法律环境的重要组成部分,法治文明在培育市场秩序中起着十分重要的作用。法治不仅包括设计精巧的制度规则,而且还包括社会主体的心理认同和信仰。要实现现代法治秩序,不是制定一套完备的典章制度就万事大吉了,重要的是致力于思想观念的改变。一般而言,法治信仰的程度应因其社会主体的地位不同而有不同的要求,对处于国家领导人地位和立法者地位的公民而言,其法治信仰并不一定要求他们对某个具体法律的了解和掌握,更重要的是要求他们对法律调整在社会关系中作用的判断。如果他们充分重视法治在建设国家中的作用,并且身体力行的话,我们就可以说他们具备的是一种高层次的法治信仰;对处于执法者地位的公民而言,既要求他们对执行的法律的具体把握,又要求他们对法律严格的遵循;对于一般公民而言,既要求他们自觉地遵守法律,又要求他们能够正确地行使和维护法律赋予他们的权利。这里要特别强调执法者的法治信仰,那么,如何培育执法者的法治信仰呢?我以为至少必须做到以下三个方面:一是公仆意识的确立。国家工作人员的薪俸主要来自税收,因而国家工作人员是纳税人养活的说法是顺理成章的,由此,国家工作人员在树立法治信仰时,首先应当具备纳税人意识,将自己置于公仆的地位,自觉地接受公众的监督和参与。二是守法意识的生成。一个社会的守法状态,往往既是衡量这个社会的法治状态,又是衡量社会文明程度的重要标志;而执法者的守法程度又将直接影响到社会公众对法律的信任,因而,执法者的守法意识对建设社会主义法治国家,对实施西部大开发战略具有特别重要的价值。而现实的情况是,我国传统法律文化中缺少法治传统,使得我国相当一部分执法者的守法意识极为淡薄。现在,我们必须大声疾呼:守法必须从执法者做起,其中最现实、最直接的选择是依法行政。三是法律至上意识的培训。所谓法律至上并不是指只有法律才是治国的手段,而是说我们的一切活动都必须在法律规定的范围内进行,这里至关重要的是要正确把握权与法的关系,使其权力运作受制于法律的引导而不是相反。

(二)加大法律资源开发的力度。


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果然是京城土著
【注释】                                                                                                     
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