查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《理论探索》
法院职权主义在民事公益诉讼中的适用
【作者】 邵明常洁
【作者单位】 中国人民大学法学院{教授,博士生导师,法学博士}中国人民大学民商事法律科学研究中心{专职研究员}中国人民大学法学院{博士生}
【分类】 民事诉讼法【中文关键词】 民事公益诉讼;法院职权主义;度量因素
【文章编码】 1004-4175(2019)06-0114-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 114
【摘要】

民事公益诉讼的特殊性导致在民事公益诉讼中存在着原告的利己本能与利他行为相冲突,原告与实际利害关系人信息隔离,原被告力量对比失衡等困难。为防止公共利益遭受损害,提高公益保护的效率,应当借鉴诉讼担当说及诉讼管理说,并引入法院职权主义。其适用的度量因素包括原告的内部资质、外部环境,以及民事公益诉讼的请求类型等,且法院职权的适度强化贯穿于民事公益诉讼的各个阶段,具体体现在职权干预主义、职权探知主义及职权进行主义等方面。

【全文】法宝引证码CLI.A.1281865    
  
  

在民事诉讼中,需要解决如下三类事项:当事人实体请求或者权利主张、实体要件事实(或者直接事实)及其证据、诉讼程序事项{1}234。这三类事项的解决无不牵涉到法院及当事人各自权限的分配以及因此而引发的“民事诉讼模式”构建的问题。民事诉讼模式的构建通常基于当事人主义或法院职权主义。本文关注的范畴——法院职权主义,结合上述三类事项来说主要包括职权干预主义、职权探知主义和职权进行主义这三个下位概念。其中,职权干预主义主要是指在法院对当事人实体请求或权利主张的控制,职权探知主义主要是指法院在实体要件事实及其证据上的控制,职权进行主义则是指法院对程序进程的把控。这三种职权主义理念都应适用于民事公益案件及其审判程序,这与民事公益诉讼自身的特殊性密不可分。与民事私益诉讼相比,民事公益诉讼具有诉讼目的特殊性、两造对比的多元性以及诉讼类型的多样性等特点。这些特殊性使得传统民事诉讼中实体权利、请求权与诉权三者合一的状态被打破,极有可能严重侵害社会公共利益或者降低公益保护的效率,因而通过法院职权主义的适用补强公益诉讼中“两造失衡”的势差,以维护社会公共利益尤为必要。那么在民事公益诉讼中,适用法院职权主义有何正当性基础?具体应考虑何种度量因素?职权干预主义、职权探知主义和职权进行主义在民事公益诉讼中适用的具体表现有哪些呢?下文将详细展开论述。

一、法院职权主义在民事公益诉讼中适用的法理论证

(一)理论前提:私权自治与公益诉讼的天然抵牾

私益诉讼是平等的民事主体通过向法院提起诉讼请求而在双方之间进行的一种攻击与防御。在这种平等对抗中,逐渐发展出了“当事人主义”,也即民事诉讼中所要解决的实体与程序事项,都由当事人来推进和把控的一种程序理念。该理念与实体法上的“私权自治”密切相关,是民事实体法中的平等、自由观念在民事程序法上的间接投射。

然而,随着工业化生产及新型纠纷的涌现,私法的目标不再局限于为平等、自由的市场经济开拓便利条件,而更加关注解决市场经济带来的环境污染与消费者侵权等现代社会弊端,出现了社会化的倾向。在公益诉讼中,传统私益诉讼的法律预设无法顺畅运行,比如小额分散性群体诉讼,缺乏起诉动力;涉及损害赔偿的集团诉讼中恶意和解频发。这动摇了当事人主义在公益诉讼中的运行基础。但若民事公益诉讼的全部实体、程序事项都由法院控制,也会使法院超出公权力限度,失去其中立地位,进而出现行政化的倾向{2}。因而探讨法院职权主义在民事公益诉讼中适用的度量因素尤为重要。

(二)分析路径:实体权利、请求权与诉权的逻辑关系

厘清当事人及法院在民事公益诉讼中控制权的配比,关键在于二者在多大程度上可以控制以“请求权”为枢纽的诉讼标的。请求权是民事实体法与民事程序法的必要连接点[1],它使得实体权利、请求权与诉权三者间有清晰的法律逻辑[2]。然而在民事公益诉讼中,实体权利、请求权与诉权三者合一的状态被打破。对此,关键在于厘清处分自身请求权之外的实体权利,进而把控由此产生的程序进程,其正当性何在。我国学者提出了“诉讼担当说”,但相关讨论大多局限在诉讼主体论的角度[3],而对公益诉讼具体制度中当事人与法院的定位问题,还有待展开。因此,有必要为“法院职权主义在民事公益诉讼中的适用”提供更为全面的理论视野。

(三)理论争鸣:公益诉讼中“诉权”的理论支持

为了解释公益诉讼中诉权的合法性来源,大陆法系发展出了请求权转移说、诉讼担当说、国家请求权说、诉讼管理说等不同理论支持{3}。

第一,请求权转移说认为,在公益诉讼中法院不得超出或替换当事人提出的诉讼请求,也不能依职权调取证据或严格把控程序进程{4}305-310。这是因为,众多分散的受害人通过“诉讼信托”将其实体请求权让渡给了公益诉讼中的诉讼主体。然而法定信托可能通过法律规定严重限制、甚至剥夺了实际权利人的诉权;而意定信托在实践中,由于受害人分散,难以及时收集到足够的书面委托,公益保护效率将大为下降。因此,请求权转移说有失偏颇。

第二,诉讼担当说则认为,公益诉讼中原告的起诉资格是通过法律拟制而取得的抽象公共利益群体在诉讼程序上的代理权{3}。该说认为公益诉讼的原告仅对程序性诉讼请求具有处分权,且不得侵害被代理公共利益群体的实体请求权,因而在一定程度上产生了法院维护公共利益而限制当事人实体、程序处分权的需要,为法院职权主义在民事公益诉讼中提供了适用的空间。

第三,国家请求权说认为,公益诉讼原告应为国家机关,其所拥有的诉权是“国家请求权”的“法定代理权”。该说从诉讼构造上颠覆了平等的两造诉讼结构,而形成一种“官告民”的特殊格局。但大陆法系诉讼法学对该说态度较为保守,这是因为该说误将国家在公益诉讼中对公民所承担的“职责”错认为对环境保护、消费者权益等公共利益的“所有权”。因而,通过该说解释出在公益诉讼中应当摒弃当事人主义,或强调法院职权主义,在逻辑上难以自洽。

第四,诉讼管理说受到公法学说的启发,认为公益诉讼的目的在于公共治理,是不问诉讼主体与客体之间的联系,而由法律授权特定主体诉讼干预职能的一种“他益诉讼”。根据该说,公益诉讼不局限于私权救济的内容,还应当有规范社会秩序、保护弱势群体权益等公共管理的功能,因此,公益诉讼中最关键的问题应当是公共治理的效率问题,因而需要以职权主义原则对其加以修正。

(四)分析结论:借鉴诉讼担当说与诉讼管理说的合理内容法宝

在民事公益诉讼中实体权利、请求权与诉权三者相分离,这不仅产生了利己本能与利他行为之间无法避免的紧张关系,也在客观上造成了诉权主体与实体请求权主体的信息隔离,极有可能严重侵害社会公共利益或者降低公益保护的效率。因此,法院通过职权主义的适用缓解“两造失衡”,以维护社会公共利益尤为必要。

如上文所述,请求权转移说可能违背实质正义,国家请求权说适用范围狭窄,现实的选择是应当借鉴诉讼担当说与诉讼管理说中的合理内容。比如通过判断公益损害规模,来分析实际利害关系人与原告之间“诉讼担当”的紧密程度,若为小额分散型公益诉讼则“代理”关系相对抽象,需限制当事人主义的适用;或通过诉讼请求的类型,判断公益损害的可能性,若为赔偿损失类诉讼请求,则“诉讼管理”的必要性更强,更需强调法院职权主义的适用。其他度量因素及具体表现详见下文。

二、法院职权主义在民事公益诉讼中适用的度量因素

(一)诉讼的主体方面——原告状态

民事公益诉讼对传统民事诉讼理论冲击最大的一点就在于原告与案件实际利害关系人的分离,产生了“两造失衡”的客观现实。因此,调节法院职权在民事公益诉讼中作用强弱的首要考量因素即为民事公益诉讼原告的状态。当民事公益诉讼中的原告资质越高,保护社会公共利益的能力越强、效率越高,越能代表公共利益实际享有者的意志,也就越接近传统诉讼理论中实体权利、请求权与诉权三者合一的理想状态,法院职权主义色彩应当越弱,反之则应加强。受“中国环保NGO发展指数”{5}启发,本文亦提倡多维多级的指数指标体系,在度量原告的状态时,主要考虑内部资质与外部环境两个维度,每个维度用至少5个二级或三级指标来测量,主要包括但不限于:

1.内部资质。原告的内部资质主要由其专业能力与法律能力两部分构成。二者越强,原被告诉讼地位差异越小,法院发挥职权主义来限制当事人自由处分的必要性也就越低。二者又可以通过下列指标来具体衡量:

(1)专业能力。原告的专业能力主要是指原告在民事公益诉讼案件所涉及的行业领域上的技术与条件。比如在环境公益诉讼中,法院主要考察原告的环保能力与环保作用。从硬性条件来看,原告是否有固定经费来源、是否有公开募捐资格、其年经费数额、专业成员数量(而非成员总数)、办公设备规模等是衡量原告专业能力的主要显性因素。而组织体系、治理结构、决策机制等内部管理制度是影响民事公益诉讼原告专业能力的内部深层因素。

实际上,除国家机关外,我国各类型社会组织尚缺乏固定经费来源,除少数成立较早、规模较大的社会组织外,多数在筹募资金上存在困难,如我国适格环保组织中,年活动经费少于50万的受访组织比例仍占居50%,75%的适格环保组织专职人员在10人以下,为初创型或成长型社会组织{6}。此外,我国多数社会组织治理结构仍有所欠缺,理事会形同虚设,年度报告亦流于形式。

(2)法律能力。原告的法律能力主要是指民事公益诉讼的原告在法律素质上的实力。具体来说:第一,经济实力方面,比如在江苏“常州毒地”案中,原告“自然之友”与中国“绿发会”一审败诉,并共同承担高达189万元的案件受理费。这对于绝大多数民事公益诉讼原告来说是天价,即便是“自然之友”与中国“绿发会”这种大型环保NGO也是难以承受的。

第二,法律人才方面,实际上除检察机关外,其他行政机关和社会组织很少会有专门的法律小组。尤其是社会组织,连专职人员尚且不足,更难以聘请优质律师团队,导致民事公益诉讼中的原告通常在法律知识、法律素养、法律逻辑、法律技巧上处于劣势。

第三,证据调查能力亦受经济实力的影响,比如在2011年立案的“自然之友”等诉云南陆良化工铬渣污染水源案中,光是前期的鉴定费就达700多万元,然而该年“自然之友”的年度总收入也不过430万元[4]。此外,民事公益诉讼中的原告距离案件事实较远,自身专业水平与法律水平有限,被告又拒绝提供相应证据,而政府执法机构也通常对提供着财政收入的被告予以“庇护”,导致社会组织在证据调查能力上注定难以匹敌作为大型企业的被告。

第四,诉讼经验方面,比如消费公益诉讼中,截至2018年5月,全国各地消费者组织中,仅有6家消费者组织提起过消费公益诉讼:浙江省消保委、上海市消保委、中消协、吉林省消协、江苏省消协各提起1起,广东省消保委提起2起。可见,我国消费者组织在民事公益诉讼上的法律经验非常匮乏,起诉意愿严重不足。

2.外部环境。原告的外部环境主要是指公众及相关机构对原告的支持程度。公众对原告的信任程度越高、彼此距离越近,则原告与实体请求权主体之间的“诉权代理关系”越紧密;此外,相关机构对其束缚程度越小,支持程度越高,越有助于提高原告在诉讼中的公益保护效益。

(1)公信力。原告的公信力,是指社会公众对原告的认可与信赖程度,通常取决于其成立时间与规模、社会公众对其认知程度、社会形象与影响力,以及其信息公开程度等等。检察机关、行政机关的公信力通常很高,然而社会组织的公信力却参差不齐。可参考我国2018年起初步构建的社会组织信用信息体系,评估社会组织的原告资质[5]。

我国社会组织起步较晚,成立10年以上的社会组织只有30%,其规模如上文所述,资金、人员及办公设备均不足[6]。全国社会组织的透明度调查表明,民众对其普遍认知及认可程度较低,民众不满意率高达80%以上,合格率仅有10%{7}。尤其是2011年“郭美美事件”曝光以来,我国社会组织的公益形象受到极大损伤,公信力一落千丈,引发了强烈的信任危机,公众参与程度亦受到影响。因此,在我国以社会组织作为原告的民事公益诉讼中适用职权主义有很大必要。

(2)信息通畅程度。若民事公益诉讼中的原告越能尽快地取得并集中实际利害关系人的信息,越能高效地保护社会公共利益,则法院发挥职权控制民事公益诉讼的必要性越低。而民事公益诉讼中的信息通畅程度通常取决于社会公众对该原告的参与程度、案件相关各方的信息公开程度以及案件损害的波及范围及分散程度。

我国开放、透明、信息化条件下的检察机关执法公信力建设及政府信息的不断公开,使得当民事公益诉讼的原告为检察机关及行政机关时,实际受害人有相对清晰的信息公开渠道,可以相对容易地取得合作。此外,各级、各地均有检察机关及行政机关的存在,其横向、纵向合作均有可能性,当民事公益诉讼损害范围波及各省市时,相关机构联系实际利害关系人并异地取证的难度虽然不可避免,但仅需法院从中联系与协调即可。

然而,当民事公益诉讼中的原告为社会组织时,实际利害关系人对其认知及信赖程度较低,也难以迅速取得其信息公开的渠道并参与其在民事公益诉讼中的各项决策。另一方面,面对人数众多的受害人以及跨地区的受害范围,高度依赖地方行政网络而运行的社会组织通常难以自我组织、自我协调。加之社会组织在我国地区之间发展极端不平衡,其他六大地区社会组织的总量都不及华东地区一地的社会组织数量{8}25,要求社会组织进行异地证据调查,未免强人所难。综上所述,在社会组织作为原告的民事公益诉讼中,原告与实际利害关系人之间的信息通畅程度极低,在这一点上,需要法官在调查事实以及收集证据上的支持,否则民事公益诉讼将难以顺利展开。

(3)与相关机构的关系。原告与相关机构的关系,比如是否独立于政府运行以及在诉讼中是否受到相关机构的支持。若提起民事公益诉讼的主体为行政机关或检察机关,

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”装完逼就跑申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}邵明.民事诉讼法学〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2016.

{2}许尚豪.如何保持中立:民事公益诉讼中法院的职权角色研究〔J〕.政治与法律,2017(09):13-23.

{3}张陈果.论公益诉讼中处分原则的限制与修正——兼论《新民诉法解释》第289、290条的适用〔J〕.中外法学,2016(04):902-927.

{4}Peter Ulmer, Hans Erich Brandner, Horst - Diether Hensen (Hrsg.). AGB -Gesetz, Kommentar zur Regelung des Rechts der Allgemeinen Geschaftsbedingungen 〔M〕. Reinbek: Rowohlt, 1997.

{5}邓国胜.中国环保NGO发展指数研究〔J〕.中国非营利评论,2010(02):200-212.

{6}张卿.我国适格环保组织提起环境公益诉讼的意愿和能力研究〔D〕.北京:中国政法大学,2016.

{7}卢文刚,王雅萱.社会治理视域下社会组织信任危机应对与品牌重塑〔J〕.社会科学文摘,2018(03):65-67.

{8}黄晓勇.中国社会组织报告(2018)〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2018.

©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1281865      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】

热门视频更多