查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《人民司法(应用)》
论行政诉讼中原告或第三人的举证迟延
【作者】 殷勤【作者单位】 江苏省南通市中级人民法院
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2019年
【期号】 31【页码】 42
【摘要】

最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第45条确立了原告或第三人在行政程序中迟延举证的举证时限制度,有利于行政机关全面查清案情和解决行政争议。适用上述规定,关键在于厘清当事人在行政程序中的客观举证范围,并防止合法性审查原则及被告举证责任被异化为当事人在行政程序中的举证责任。举证迟延以当事人在行政程序中依法应当负担客观举证责任为前提。根据行政行为是侵益性、授益性还是确认性,原告或第三人在行政程序中的客观举证范围不断扩大,在行政诉讼中迟延举证的范围也不断扩大。迟延举证虽然以证据失权为核心,却不当然产生失权的法律后果,如待证事实属于案件基本事实的,不宜径行认定证据失权,人民法院可以在采纳该相关证据的同时,对原告或第三人施以惩戒和罚款。

【全文】法宝引证码CLI.A.1281918    
  
  

最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《解释》)第45条规定,被告有证据证明其在行政程序中依照法定程序要求原告或者第三人提供证据,原告或者第三人依法应当提供而没有提供,在诉讼程序中提供的证据,人民法院一般不予采纳。该条确立了原告或第三人在行政程序中迟延举证的法律后果,有利于行政机关全面、及时查清案件事实和解决行政争议。但由于本条包含“应当提供”“一般不予采纳”等不确定法律概念,实践中对认定迟延举证的条件和后果存在不少分歧。本文从原告或第三人的行政协助义务入手,分析迟延举证的构成要件,并结合所要证明的案件事实的性质,分析相应的不同法律后果。

一、行政诉讼构造与举证时限

举证时限是限制当事人诉讼行为的制度,具体是指在诉讼中,法律规定或法院指定的当事人能够有效提出证据的期限。[1]根据当事人提交证据是否有举证时限,可以划分为证据随时提出主义和证据适时提出主义。随时提出主义主要指当事人在法庭辩论终结前、法庭审理的任何阶段,均可以提出证明行政行为违法的证据。随时提出主义的理论基础,在于追求绝对真实和绝对保障原告行使行政诉讼权利,但也会造成拖延诉讼、庭审不能集中审理以及低效率、突袭举证等问题,诉讼程序的安定性和不可逆性受到挑战。[2]证据适时提出主义主要指当事人应当在举证时限内提交证据,当事人无正当理由迟延举证的,产生证据失权的法律后果。

行政诉讼法主要对被告的举证责任、举证时限作出规定,即被告应当对作出的行政行为是否合法承担举证责任,并在收到起诉状副本之日起15日内向人民法院提交证据和依据;被告无正当理由逾期提供证据,视为没有相应的证据。关于原告或第三人的举证时限,行政诉讼法修改之前,主要由最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《规定》)加以规定。根据《规定》第59条,被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据,原告依法应当提供而拒不提供,在诉讼程序中提供的证据,人民法院一般不予采纳。行政诉讼法修改时,将当时有效的解释、批复、规定等加以吸收,但没有吸收上述规定,并在第三十六条第二款规定,原告或第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的,经人民法院准许,被告可以补充证据。由此似乎表明,行政诉讼法修改以后,对原告或第三人没有举证时限要求,即采证据随时提出主义。实践中,有的法院对原告或第三人在法庭辩论终结前提交的证据均予接受,有的法院则沿用《规定》第59条规定处理。

从行政诉讼的构造考察,被告行政机关与原告或第三人在诉讼地位和诉讼能力上均不对等,行政机关具有调查权并有强制措施担保,取证能力较强,也更接近行政法律关系形成、变更或消灭的事实。[3]但是,这主要是针对行政处罚等侵益行为和撤销行政诉讼而言的。新行政诉讼法规定了类型化的行政诉讼制度,除传统撤销之诉外,还明确规定了义务之诉、给付之诉、确认之诉、赔偿之诉等类型。[4]不同的诉讼类型其诉讼结构不尽相同,当事人的举证责任相应也有所区别。如给付之诉中,除由被告证明行政行为合法性以外,原告同时也要证明向被告提出申请,以及根据规定提交相应的资格证明材料并保证其真实性、合法性等证据。在此类诉讼中,仅仅强调被告举证责任而不强调原告举证责任,或者原告在诉讼中可以任意提交任何证据,除会造成突袭举证以外,也与给付之诉的诉讼结构不相适应,不利于贯彻“以事实为根据、以法律为准绳”原则。

二、原告或第三人在行政程序中的举证责任

原告或第三人主要是基于当事人在行政诉讼中的诉讼地位而作出的区分,在行政程序中,其既可能是行政行为相对人,也可能是利害关系人。证明责任一般包括说服举证责任和推进举证责任。[5]其中,说服责任是不可转移的举证责任,是客观责任、结果责任、实质责任;推进责任是主观责任、行为责任、形式责任,只是说服责任在辩论主义里的投影。[6]而且,所涉行政行为类型不同,原告或第三人对自己的主张应当承担的举证责任性质也不相同。

(一)当事人在侵益行政中的举证责任

侵益行政中行政处罚是典型代表。根据行政处罚法第三十六条,行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据。所谓“全面、客观、公正地调查,收集有关证据”,意指法律明确将结果举证责任完全分配给行政机关,即行政机关应当对证明行政处罚合法的事实全面提供证据。同时,根据行政处罚法第三十二条,当事人有权进行陈述和申辩,行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核,当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。这意味着行政处罚的相对人、相关人享有在行政调查中提出证据的权利,或者需要对自己提出的主张承担行为意义上的举证责任,相对人或相关人不提供证据的,不免除行政机关的举证责任。[7]但在相对人或相关人提出减轻或免除行政处罚的主张时,应当就该减轻或免除行政处罚的事实承担说服的举证责任。

(二)当事人在授益行政中的举证责任人丑就要多读书

授益行政中行政许可是典型代表。根据行政许可法第三十一条,申请人申请行政许可,应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况,并对其申请材料实质内容的真实性负责;行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。上述规定,系指法律明确将结果举证责任完全分配给申请人,即申请人应当对申请符合行政许可的条件全面提供证据。[8]行政诉讼中,法律虽然规定行政机关对行政行为合法性承担举证责任,但在实体法律规范对行政许可条件规定较为明确的前提下,行政机关是否授予行政许可,仍主要取决于申请人申请时依照法律规定提供相应的申请资料。由于对行政行为的审查主要是依据行政行为作出时的证据和依据的审查,因而在申请人申请时即行政行为作出时申请人未全面提供申请材料,之后又在诉讼中提供符合申请条件的材料,法院并不能依据原告或第三人在行政诉讼中提交的证据,认定行政机关当时不授予行政许可的行为违法。当然,行政机关也应当对授予或者不授予行政许可程序合法承担举证责任。

(三)当事人在确认行政中的举证责任

确认行政中行政裁决是典型代表。如:根据《土地权属争议调处处理办法》第十九条,土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任,应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。上述规定,系指申请行政裁决的土地所有权或者使用权的争议双方,各自对所主张的事实承担举证责任。同时,根据该办法第十七条、第十八条,土地行政部门在调查处理土地权属争议过程中,可以向有关单位或者个人调查取证;同时可以对争议土地进行实地调查,即行政裁决机关也应当对依职权调查的事实承担举证责任。因此,确认行政程序中,原则上应当由争议双方各自对其主张承担举证责任,同时由行政机关对依职权调查认定的事实承担举证责任。

三、原告或第三人的举证迟延与证明

原告或第三人举证迟延,系指将本应在行政程序中提交的证据拖延到行政诉讼中提交。由于主观的举证责任通常只有推进程序进行的意义,原告或第三人主观举证不能的,不免除行政机关的客观举证责任。因此,原告或第三人举证迟延宜主要限定为在行政程序中逾期未完成客观举证责任据的情形,原告或第三人在行政程序中未完成主观举证责任的,不属于举证迟延。

(一)迟延举证的认定

在被诉行政行为具有侵益性时,原告或第三人原则上不负有客观举证责任,因此也不存在迟延举证的问题,只有在原告或第三人在行政程序中有能力提出减轻或免予处罚的证据但拒不提供,而迟延到行政诉讼中提供的,才在该相应的主张范围内构成举证迟延;在被诉行政行为具有授益性时,由于原告或第三人作为行政行为的相对人或相关人,本应当在行政程序中对申请取得授益事项的资格条件等提供全面、真实的证据材料,却未依照法律规定提交申请材料,待行政机关作出不予行政许可决定后又在行政诉讼中提交的,即属于迟延举证;在被诉行政行为具有确认性时,原告或第三人作为争议双方,应当在行政程序中就自己的主张提供相应充分的证据,只要原告或第三人有能力在行政程序中提交但未提交,并迟延至行政诉讼中提交的,均属于迟延举证。

原告或第三人在行政程序中的客观举证范围,与行政诉讼中认定迟延举证的范围高度重合,根据行政行为是侵益性、授益性还是确认性,原告或第三人作为行政行为的相对人或相关人,在行政程序中的客观举证责任程度由低到高,举证范围不断扩大。与之相对应,行政诉讼中认定原告或第三人迟延举证的范围也不断扩大。其中,行政处罚是典型的侵益性行政行为,在针对行政处罚提起的行政诉讼中,由于行政机关具有全面调查取证的法定义务,法院宜尽可能减少认定原告或第三人迟延举证;行政许可是典型的授益性行政行为,在针对行政许可提起的行政诉讼中,由于申请人具有全面提供真实的资格条件的证据,法院宜结合实体法规定的申请条件依法认定原告或第三人迟延举证;行政裁决是典型的确认性行政行为,适用“谁主张、谁举证”规则,在针对行政裁决提起的行政诉讼中,由于申请裁决双方都对自己的主张负有客观举证责任,因此围绕案件基本事实,只要双方有能力在行政程序中提交而拖延至行政诉讼中提交的,均属于迟延举证。

(二)迟延举证的主张与证明

根据《解释》第45条的字面含义,被告认为原告或第三人提出证据属于迟延举证的,应当提供证据证明。即被告欲通过主张原告或第三人迟延举证否定其证据效力的,应当承担客观举证责任,法院一般不主动审查。

具体来说,被告应当证明:(1)原告或第三人具有法定的行政协助义务,这一义

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1281918      关注法宝动态:  

法宝联想
【作者其他文献】

热门视频更多