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【期刊名称】 《法学论坛》
合宪性审查七十年
【英文标题】 Seventy Years of Constitutional Review【作者】 李忠
【作者单位】 中国社会科学院法学研究所{副研究员,硕士生导师}
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 合宪性审查;宪法实施;国家治理体系;治理能力
【英文关键词】 constitutional review; constitutional implementation; national governance system; governance capacity
【文章编码】 1009-8003(2019)06-0037-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 37
【摘要】

新中国成立70年来,合宪性审查走过了萌芽、成形、倒退、恢复和稳步发展的曲折历程。历史经验表明,推进合宪性审查工作,必须始终坚持党的领导,高度重视宪法价值,坚持和完善人民代表大会制度,设置专门机构和程序,坚持循序渐进。目前,合宪性审查还面临一系列严峻挑战。在新的历史起点上,要坚持党对合宪性审查工作的领导,破解自我审查困局,健全相关法律制度,统筹构建合宪性审查体制,加强宪法理论研究,不断推动合宪性审查工作取得实实在在的成效。

【英文摘要】

Since the founding of the People’ s Republic of China 70 years ago, constitutional review has undergone a tortuousprocess of germination, formation, regression, recovery and steady development. Historical experience shows that in order to pro-mote constitutional review, we must always adhere to the leadership of the Party, attach great importance to the value of the Con-stitution, adhere to and improve the system of the People's Congress, set up the special institution and procedures, and adhere togradual progress. At present, constitutional review is facing a series of challenges and problems. In the new historical startingpoint, we should adhere to the Party’s leadership of in the constitutional review, break through the dilemma of self-review, im-prove the relevant legal system, coordinate the construction of the constitutional review system, strengthen the constitutional theo-ry research, and constantly promote the constitutional review work to achieve tangible results.

【全文】法宝引证码CLI.A.1281886    
  
  

2019年是新中国成立70周年。从起临时宪法作用的1949年共同纲领算起,今年也是新中国行宪70周年。宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。合宪性审查是保障宪法实施、维护宪法权威的核心制度。全面梳理新中国合宪性审查的发展历程,系统总结合宪性审查的经验教训,对于在新的历史起点上进一步健全宪法实施和监督制度、全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化,具有极其重要的意义。

一、合宪性审查的发展历程

(一)起步时期(1949年—1956年)

1.共同纲领:合宪性审查的滥觞。1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一次全体会议一致通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)。关于实施问题,《共同纲领》着墨不多,没有规定专门的保障实施机构和制度,仅在序言笼统规定:中国人民政治协商会议制定的共同纲领,凡参加人民政治协商会议的各单位、各级人民政府和全国人民均应共同遵守。

上述规定显然是极其薄弱、很不健全的。主要原因是:其一,《共同纲领》制定之际,仍有上百万国民党军队盘踞在西南、华南地区和沿海岛屿负隅顽抗,解放区大批国民党残余力量暗中破坏;国民经济因长期战争遭到严重破坏,千疮百孔、民不聊生。制定者关注的重点是消灭国民党残余势力,稳定经济恢复生产,建设新中国。其二,当时军事斗争尚未全部结束,一些地方的人民政权还没有建立起来,国家政权体制和立法、司法制度还不确定,没有一个合适的机构来承担合宪性审查这一重要职责。其三,从1840年鸦片战争到1949年新中国成立,是中国历史上最为屈辱的一百年,中华民族一度面临亡国灭种的危机,救亡图存、振兴中华成为每一个中华儿女的共同心声。因而,《共同纲领》将富强确定为国家的优先发展目标[1],客观上要求集中力量办大事,而不会对公权力的限制给予应有的重视。其四,我国是一个拥有数千年封建专制思想影响的国家,全国人民,包括各级领导干部的宪法观念不强,对国家权力可能滥用的潜在危险认识不充分。这种状况反映到《共同纲领》之中,就是规定的防范权力措施不多,自身的保障实施制度不健全。在共和国早期,合宪性审查只见萌芽,未见开花结果。

2.1954年宪法:合宪性审查制度初具雏形。1954年9月20日,第一届全国人民代表大会第一次全体会议全票通过宪法草案,新中国第一部宪法(以下简称“五四宪法”)诞生。

与《共同纲领》相比,“五四宪法”对合宪性审查作了较为具体详细的规定:第27条第3项赋予全国人大监督宪法实施的职权;第28条规定,全国人大有权罢免国家主席、国务院总理、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长等;第31条第五、六、七项规定,全国人大常委会有权监督国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作,撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令,改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议;第33条规定,全国人大常委会对全国人大负责并报告工作。全国人大有权罢免全国人大常委会的组成人员;第35条规定,全国人大认为必要的时候,在全国人大闭会期间全国人大常委会认为必要的时候,可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会进行调查的时候,一切有关的国家机关、人民团体和公民都有义务向它提供必要的材料;第36条规定,全国人大代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问,受质问的机关必须负责答复。可以看出,在合宪性审查方面,“五四宪法”借鉴1936年《苏联宪法》,确立了全国人大监督宪法实施的立法机关模式。[2]

“五四宪法”颁布后的前3年,党和国家领导人比较重视宪法实施问题,展示了我们党依宪治国的意愿和决心。在中央讨论决定重大问题时,毛泽东、周恩来经常问宪法对有关问题是怎样规定的,提醒大家不要违反宪法。[3]但这一时期的合宪性审查并不活跃,真正意义上的宪法监督,即由全国人大改变或者撤销违宪文件和行为的实践一次也没有发生过。究其原因,主要有以下几方面:其一,与《共同纲领》制定时的情况类似,“五四宪法”制定者将目光重点投向国家政策和国家权力体系建设问题,没有在制度层面上给予合宪性审查应有的关注。其二,“五四宪法”只是原则性地规定全国人大监督宪法的实施,没有规定专门的监督机构和程序。由于全国人大一年召开一次会议,会期有限,议程繁多,没有专门的机构和程序,合宪性审查工作无法正常开展。其三,新中国的缔造者、“五四宪法”的主要起草人毛泽东将“五四宪法”确定为保障和推进社会主义改造,实现向社会主义过渡的目标的工具。而一旦目标实现,宪法的历史使命也就相应结束。这为后来宪法不宣而废的命运埋下了伏笔。

(二)倒退时期(1957年—1978年)

1.1957年反右派斗争到1975年宪法制定:合宪性审查有名无实。1956年,当社会主义改造任务提前完成、过渡时期历史任务基本结束时,毛泽东等领导人在决策和工作中开始脱离“五四宪法”的原则和程序。

1957年夏季发动的反右派运动,出现严重扩大化问题,剥夺了公民的言论自由等正当宪法权利。“文化大革命”十年,宪法实际上被束之高阁。从1966年上半年到1975年,全国人大及其常委会在长达年半的时间内没有举行过一次会议。“文化大革命”初期成立的集党政军大权于一身、党政合一的革命委员会,取代了宪法规定的政权机构,公检法等法制机构被彻底破坏,公民权利受到严重侵害。这段时期宪法遭到弃用,合宪性审查形同虚设。主要原因在于:其一,面对社会主义建设这一新课题,党和国家领导人不能正确认识和对待新的历史条件下的社会矛盾,不能正确认识和对待个人权力,在台湾的蒋介石政府趁机叫嚣“反攻大陆”,苏联大肆反华的形势下,1962年9月中共八届十中全会提出以阶级斗争为纲的口号,左倾思想急剧发展,集权意识迅速膨胀。这些错误终于导致“文化大革命”的爆发,使新中国成立后建立的法制遭到彻底摧毁。[4]其二,1956年我国提前实现过渡时期总路线确定的社会主义改造任务后,领导人受到群众持续高涨的建设热情的鼓舞,认为群众运动是建设国家的最好方法,宪法观念和态度发生逆转,轻视宪法的价值和作用。其三,1956年后,我国实行计划经济体制,要求权力高度集中,此时更需要的是政策而不是法治,合宪性审查显得不合时宜。爬数据可耻

2.1975年宪法:合宪性审查未作规定。1975年1月17日,为“巩固文化大革命的成果”,四届全国人大一次会议通过了1975年宪法(以下简称“七五宪法”)。这是一部在“文化大革命”特定的历史条件下制定的有严重缺陷的宪法。“七五宪法”只字未提保障实施制度,标志着合宪性审查制度的发展跌入低谷,这是宪法史上的一次严重倒退。

(三)恢复发展时期(1978年—1982年)

1976年10月,随着“文化大革命”结束,七五宪法停止执行。1978年3月5日,为尽快恢复国家政权体制、重建法制秩序,五届全国人大一次会议一致通过了1978年宪法(以下简称“七八宪法”)。这部宪法具有鲜明的两面性,一方面它部分恢复了“五四宪法”的规定,另一方面未能彻底摆脱“文化大革命”错误思想的羁绊,保留了“坚持无产阶级专政下的继续革命”、公民有“大鸣、大放、大辩论、大字报”的权利等规定。在合宪性审查方面,“七八宪法”大体继承了“五四宪法”的规定,仍未规定保障宪法实施的专门机构和程序。

(四)稳步发展时期(1982年—现在)

1.1982年宪法:合宪性审查的历史性跨越。1978年12月中共十一届三中全会开启了新时期法治建设的新纪元,宪法和合宪性审查的命运随之发生了重大改变。1982年12月4日,五届全国人大五次会议通过了新中国第四部宪法,即现行宪法(以下简称“八二宪法”)。

“八二宪法”有关合宪性审查的规定,是新中国4部宪法中最全面、最完备的。除了继承“五四宪法”的相关规定外,“八二宪法”首次确立了宪法的根本法和最高法地位,明确了违宪必究原则,并赋予全国人大改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定的职权,赋予全国人大常委会监督宪法实施和宪法解释的职权,还规定地方各级人大在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。这些规定为宪法实施监督的常态化创造了必要条件,但“八二宪法”仍未规定专门的合宪性审查机构和程序。

“八二宪法”实施过程中,曾出现过一些合宪性审查案例。1983年9月2日,六届全国人大常委会二次会议通过《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》,将宪法文本中的公安机关解释为包含国家安全机关,开创了“八二宪法”合宪性审查的先河。[5]为消除香港、澳门居民对香港基本法、澳门基本法的疑虑,1990年4月4日、1993年3月31日,七届全国人大三次会议、八届全国人大一次会议分别通过《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》《关于通过〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉的决定》,规定香港基本法、澳门基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港、澳门的具体情况制定的,是符合宪法的,充分肯定了香港基本法、澳门基本法的合宪性。

2.司法审查:合宪性审查的新探索。在全国人大设立宪法委员会的呼声未获回应的情况下,司法审查吸引了人们的目光。2001年8月13日,最高人民法院就齐玉苓案作出《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》(又称为“8·13”批复),认为本案中陈晓琪等以侵犯姓名权的手段,侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育权,并造成具体损害后果,应承担相应的民事责任。这是最高人民法院第一次以司法批复的方式确认公民的宪法权利应受司法机关的保护,肯定了公民可以构成侵犯宪法权利的行为主体,被媒体称为“宪法司法化第一案”。但是,司法机关监督宪法实施,明显同全国人大及其常委会监督宪法实施的职权存在冲突。学界基本上否定了“8·13”批复,不认为公民可以构成侵犯其他公民宪法权利的主体。2008年12月18日,最高人民法院以“已停止适用”为由,废止了“8·13”批复。此后,在审判活动中援引宪法作为判决依据的声音渐趋式微。[6]

3.备案审查:合宪性审查初露锋芒。在设立专门宪法监督机构、司法审查的呼声高涨的同时,合宪性审查的另一种尝试——对行政法规、地方性法规等规范性文件是否符合宪法法律进行备案审查的主张低调登场,并逐步成为合宪性审查和合法性审查的主战场。

备案审查最早可追溯至20世纪70年代末。1979年,地方组织法第一次规定,地方性法规报全国人大常委会备案。“八二宪法”第100、116条进一步规定,省、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规,自治州、自治县的自治条例和单行条例,报全国人大常委会备案。1979年11月,省、直辖市制定的地方性法规开始向全国人大常委会报送备案,全国人大常委会法规备案工作正式启动,之后逐步开展了审查工作。

2000年3月15日,九届全国人大三次会议通过立法法,专章规定法规备案制度,明确了法规备案审查的权限和程序。2004年5月,全国人大常委会在法制工作委员会内成立法规备案审查室,专门承担对行政法规、地方性法规、司法解释的审查、研究工作。这是在人大机关内部第一个以审查行政法规和地方性法规的合宪性和合法性为职责的部门。[7]根据宪法、立法法和有关法律,全国人大常委会委员长会议分别于2000年10月、2005年12月审议通过了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》(2003年8月、2005年12月两次修订)、《司法解释备案审查工作程序》,进一步细化备案工作流程,规范备案工作机制,有力推动了法规备案工作的制度化、规范化、程序化。2006年8月27日十届全国人大常委会二十三次会议通过的监督法,正式将最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释纳入备案范围。2015年3月15日,十二届全国人大三次会议对立法法进行修改,增加有关主动审查的规定,明确规定常委会工作机构可以向制定机关提出书面研究意见以及提出撤销的建议,增加将审查、研究情况向审查建议人反馈的规定等,进一步完善了备案审查制度。

中共十八大以来,党中央多次强调加强备案审查工作。全国人大常委会按照中央部署,积极推进这项工作。截至2018年11月底,制定机关共向全国人大常委会报送备案现行有效行政法规、地方性法规、司法解释[123]97件,其中行政法规755件,省级地方性法规6083件,设区的市地方性法规3519件,自治条例和单行条例995件,经济特区法规335件,司法解释[710]件。[8]

4.成立宪法和法律委员会:合宪性审查的重大突破。中共十八大以来,党中央高度重视宪法实施。2012年12月4日,习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上强调,要坚持不懈抓好宪法实施工作,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。[9]中共十八届四中全会对全面依法治国作出战略部署,把健全宪法实施和监督制度列为第一项任务,并提出完善全国人大及其常委会宪法监督制度、健全宪法解释程序机制、加强备案审查制度和能力建设等重要举措。中共十九大首次正式提出推进合宪性审查工作。[10]此后,合宪性审查制度建设按下快进键,合宪性审查进入了新阶段。2018年2月28日,中共十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出,将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。虽然只是在法律委员会之前加了“宪法和”三个字,但在合宪性审查史上却具有里程碑意义。这是新中国历史上首次设立合宪性审查专门机构,专责协助全国人大及其常委会履行监督宪法实施的职责,一定程度上解决了全国人大及其常委会缺乏充裕时间、专门机构、专门人才履行宪法监督职责的难题,是激活宪法实施的关键一招。2018年3月11日,十三届全国人大一次会议对现行宪法进行第五次修改,将宪法第70条中的全国人大法律委员会更名为宪法和法律委员会。2018年6月22日,十三届全国人大常委会三次会议通过《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》,规定宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。2018年10月,全国

人大常委会法工委设立宪法室,为合宪性审查工作的开展提供了组织保证。[11]“八二宪法”颁布以来,合宪性审查制度建设取得重大进展,主要有以下原因:(1)立法主体和立法数量不断增多。改革开放前,全国人大是我国唯一的立法机关。改革开放后,立法主体经历了五轮扩张,从1个扩展到566个。相应地,立法数量也大幅增加。截至2018年8月底,我国现行有效的法律267件,行政法规756件,地方性法规12000多件;截至2018年3月底,249个设区的市(自治州)制定的地方性法规达621件。[12]大规模立法背景下,出现了立法地方、部门保护主义和立法不作为、乱作为等问题,导致出现违反宪法法律的立法的可能性大增。有必要加强对立法的合宪性审查。(2)缺乏有效的宪法监督制度,宪法权威难以维护,国家治理缺乏有力支撑,成为制约全面依法治国进程的瓶颈和短板。(3)实践中宪法的引领、规范作用发挥不充分,极大损害了宪法的权威和尊严。这方面最典型的事例是,1997年刑法修改将反革命活动改为危害国家安全的犯罪活动,1999年宪法才作出相应修改。法律同宪法不一致的例子不时可见。比如,在宪法确定的立法主体之外,立法法还赋予经济特区所在地的市的人大及其常委会地方性法规制定权,地方各级人大和地方各级政府组织法还赋予自治区和省、自治区人民政府所在地的市以及国务院批准的较大的市的人大及其常委会地方性法规制定权;立法法、国防法中出现了宪法没有规定的军事法规、军事规章及其制定权的规定。[13](4)党依宪执政缺乏可靠制度保障。我国宪法是党和人民意志的集中反映,是历史新时期党和国家中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法治上的最高体现。缺乏有效的宪法监督制度,不利于党的主张和意志充分实现。

总的看,“八二宪法”颁行以来,合宪性审查制度建设取得显著进展。特别是中共十九大提出推进合宪性审查工作,近期设立全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法工委宪法室,标志着合宪性审查取得重大突破。但也要看到,合宪性审查在宪法中未作规定,其确切含义仍有待明确,合宪性审查的程序仍付之阙如,推进合宪性审查工作仍然任重道远。

二、合宪性审查七十年的基本经验与当前面临的主要挑战

新中国合宪性审查的70年,是一个从无到有、从有到无、再从无到有的螺旋式上升过程,是一个

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