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【期刊名称】 《河北法学》
试论我国事业单位的限制竞争行为
【作者】 徐伟【作者单位】 南京大学法学院
【分类】 法律经济学【中文关键词】 事业单位 限制竞争行为 法律规制
【期刊年份】 2000年【期号】 2
【页码】 27
【摘要】

各级各类事业单位的各种限制竞争行为是我国当前经济生活中的一个突出现象。本文从分析这类行为的概念与特征着手,讨论了这类行为的成因、危害、表现形式、法律规制方法。作者认为,要最终有效地规制这类行为,必须依赖于政治、经济、法律的综合治理,非简单地制定一部《反垄断法》就能解决的。

【全文】法宝引证码CLI.A.171364    
  
  

一、事业单位限制竞争行为的概念与特征

(一)有关概念之界定。

所谓“事业单位”,指从事非营利性的,社会各项公益事业的各类单位。它包括从事文化教育、卫生、体育、新闻、出版等公益事业的单位,这类组织不以营利为目的,一般不参与商品生产或经营活动,虽然有时也能取得一定收益,但属于辅助性质。[1]所谓“限制竞争行为”笔者认为就是垄断,“垄断是与自由竞争相对的一个概念,是指排斥、限制竞争的各种行为的总称。”[2]

在我国,实施限制竞争行为的主体通常是公用企业和政府及其所属部门。事业单位不同于公用企业,公用企业是指涉及公用事业的经营者。事业单位所从事的是公益事业,但不是经营者。事业单位当然不是政府,那么事业单位属不属政府所属部门呢?有人认为是。笔者认为,事业单位不能算作政府所属部门,不能因为有的事业单位的领导由上级政府任命,并有一定的行政级别,及有些单位还履行一定的行政管理权(如各地的卫生防疫站),就把事业单位看作是政府所属部门。在我国,很多企业的领导也由上级政府任命,也有行政级别,也履行一定的行政管理权(如行政性公司)。如果将事业单位看作是政府所属部门,那么,这些企业也可看作是政府所属部门,这显然是错误的。这里涉及一个较深层次的问题,即我们划分事业单位的依据到底是什么?关于此问题,众说不一,在实践中,往往对某一单位到底是事业单位还是公用企业或政府所属部门,很难界定。为了研究问题之需要,本文所指的事业单位,不仅包括文教卫生等一般意义上的事业单位,而且包括政府委托授予一定行政管理权的事业单位。其中前者因占事业单位的多数,所以是本文讨论的重点。

(二)特征。

事业单位的限制竞争行为与我国当前国情有着密切关系,在这一层面上与行政垄断很相似。正像行政垄断在我国很突出一样,“西方发达国家从18世纪取消重商主义而遵从经济自由主义至今,已无行政性垄断之虞。”[3]西方发达国家的“事业单位”(当然他们一般并不这么称呼,如有些大陆法系国家将法人分为公法法人与私法法人)在这方面的问题恐怕也比我国少很多。

具体而言,事业单位的限制竞争行为有如下三方面的特征:

1.该类行为的实施主体是事业单位。

这是该类行为区别于经济垄断与行政垄断的一个特征。经济垄断的实施主体是市场主体,即依法参与商品生产或流通的社会组织和个人。而行政垄断的实施主体主要是国务院经济主管部门,地方政府及其职能部门。我国《反垄断法》要不要把事业单位也作为该法的调整对象?“分析当今反垄断立法例,日本《禁止垄断法》的适用对象是所谓事业者,依该法第2条一项前段规定,事业者乃从事商业、工业、金融业、以及其它事业者。所谓其它事业’,是指矿业、农业、林业、渔业、服务业(运输业、仓储业等),社会事业、福利事业、教育事业以及所谓自由业(医生、律师、代书等),一般认为原则上不属于《禁止垄断法》上的事业者。然而,这类事业或职业如有竞争关系并有限制竞争性行为的,也视为《禁止垄断法》上的事业者。”[4]我国“事业单位”这一概念大致相当于日本《禁止垄断法》的“其它事业者”中的“社会事业、福利事业、教育事业、自由业”等。根据日本法律,上述这些单位在法定情形下也应该受《反垄断法》调整。笔者认为,鉴于我国事业单位的实际情况,即大多“一业为主、多业经营”(当然这里的经营不是指一般意义上的商行为),也应将事业单位纳入《反垄断法》的调整对象中去。

2.该行为的基础是主体具有特殊的地位或优势。

经济垄断的基础是垄断主体具有足够的经济优势,这一优势有的是绝对优势,有的是相对优势。行政垄断的基础是主体凭借政府的行政权力,“没有政府行政权力介入的垄断就不能成其为行政垄断。”[5]事业单位的限制竞争行为凭借的是其特殊的地位或优势,这种特殊的地位或优势有的是这类单位在成立时就由国家赋予的(如各地的妇幼保健院、所,各地的卫生防疫站),有的是这类单位发展到一定规模而自然形成的(如一所大学的规模从小到大,从不知名到著名)。“行政垄断是对行政权力的滥用。”[6]而事业单位的大多数限制竞争行为可以说是行政权力的滥用在某种意义上的变形与延伸;其它部分限制竞争行为与经济垄断相似,也是其经济优势(准确地讲应是“综合实力”)之滥用。

3.该类行为具有一定的强制性。

经济垄断在严格意义上讲无所谓什么“强制性”,行政垄断则“具有鲜明的强制性。”[7]事业单位的限制竞争行为的强制性虽没有行政垄断来得强烈、鲜明,但如上所述,事业单位的大多数限制竞争行为实质上是行政权力滥用的变形与延伸。所以说,该类行为也具有一定的强制性。至于这个“一定”的程度,当然要具体单位具体分析,具体个案具体分析。

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二、事业单位限制竞争行为的成因与危害

(一)成因。

在我国,造成这一现象的原因很多,概括地讲,有如下几个方面:

1.与我国当前转轨时期体制相关联。

从建国到党的十一届三中全会,除了某些特殊时期外,我国在政治、经济上一直实行的是一套高度集权的管理体制,即所谓“斯大林模式。”[8]不论是事业单位,还是企业单位都是国家行政的附庸,从干部配备、人事制度、财务管理到物资调备等各方面都由政府直接管理。从党的十一届三中全会以后到现在,虽然国家对事业单位也进行了一些改革,如逐步取消了一些事业单位的行政级别,逐步在财政上对一些事业单位“断奶”,但至今效果并不是很明显。事业单位是国家行政附庸的地位并没有得到根本改变,事业单位在某种意义上讲成了“准行政单位”。这样事业单位就可依赖行政的力量实施限制竞争行为。另外,值得一提的是,事业单位也同样存在行政机关“从全局性的国家垄断到局部性的行政垄断”[9]的问题,即事业单位在改革之前实施的是“全局性的国家垄断”,现在所实施的限制竞争行为往往属本部门、本地区、本单位的“个别”行为。

2.各种利益的驱动。

我们说,经济垄断的目的是为了获得垄断利润,行政垄断也是受“地方政府和政府部门行政利益驱动”,这一行政利益从“一元”到“多元”。[10]事业单位实施限制竞争行为同样也是受各种利益的驱动。在计划经济时期,事业单位由国家全额拨款。改革以后,国家对事业单位的拨款往往不是全额(有的部门、地方还经常拖欠),很多事业单位光靠国家拨款根本无法运转,需要自己筹集一部分经费。另外,中央政府与地方政府之间,各级政府部门与各自所管辖的事业单位之间的利益在改革前是一元的,而现在呈现多元化的趋势。各级各类事业单位为了本单位的利益,甚至某些单位的个别领导人为了个人的私利,[11]而实施限制竞争行为便很难避免了。

3.法律制度不健全。

我国现行法律并未考虑禁止事业单位的这类行为。我国现行《反不正当竞争法》第6条规定:“公用企业或者其它依法具有独占地位的经营者,不得限定他人购买其指定的经营者的商品,以排挤其他经营者的公平竞争。”这一条的主体是:“公用企业或者其它依法具有独占地位的经营者。”事业单位自然不属于这两类单位。该法第7条规定:“政府及其所属部门不得滥用权力,限定他人购买其指定的经营者的商品,限制其它经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力,限制外地商品进入本地市场,或者本地商品流向外地市场。”这一条的主体是“政府及其所属部门”,如前所述,事业单位不在其中。也就是说,我国现行法律并未将事业单位纳入该法调整对象,这个法律空白给各类事业单位实施限制竞争行为留下真空地带。这些都将有待于未来的《反垄断法》进行调整。

(二)危害。

1.不利于市场经济体制的正常运作。

不论是经济垄断、行政垄断还是事业单位的限制竞争行为有一个共同之处,即都存在对市场准人的限制,所不同的只是市场准入限制的形态。它们都表现为对建立竞争关系直接或间接的拒绝,不仅如此,更表现为窒息一定交易领域的竞争。经济垄断主要表现为独占进入市场的机会;行政垄断主要表现为占有客观存在的进入市场和进行竞争的机会,并在其“给予”经营者这些机会时施以不平等。[12]事业单位的限制竞争行为主要表现为对上述两种形态之混合,即事业单位的限制竞争行为兼具上述两种形态之特点。

2.侵害有关市场主体的合法经营权,损害有关当事人的利益。

在行政垄断中,行政单位往往用包括行政命令在内的各种方式限制市场主体的生产经营或迫使市场主体进行(或不进行)某种交易,从而导致市场主体的经营权受到损害。事业单位虽一般不能通过行政命令的方式,但可以通过其它各种各样的方式(包括“借用”行政命令的方式)来实施限制竞争行为。事业单位的这类行为还损害了有关当事人(如学生、病人等)的利益,使他们在无奈的情形下只能接受该事业单位提供的物品或作出的行为,而失去了选择的机会。

3.有损党和政府的形象。

事业单位虽不是政府,但在很多群众的心目中,有点类似于政府,事业单位的这些不当行为在他们的心目中就成了政府的行为。所以说,这些行为也有损党和政

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