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【期刊名称】 《法学家》
香港的银行制度与国际合作
【英文标题】 Banking System in Hong Kong and International Cooperation
【作者】 王贵国【作者单位】 中国人民大学
【分类】 国际金融法【期刊年份】 1993年
【期号】 5【页码】 114
【全文】法宝引证码CLI.A.1122178    

银行制度是金融市场的重要组成部分。作为世界第三大金融中心,香港的银行制度比较发达、完善并具有相当规模。作为英属殖民地,香港没有中央银行。香港汇丰银行和渣打银行起到准中央银行的作用,从事中央银行的一些业务。

香港银行制度大体上经历了下述几个阶段:1965年以前银行的建立和支行的发展均没有任何限制。政府对银行业的监管相当松弛。1965年发生的银行危机,包括香港信托银行的倒闭、最终导致香港政府宣布停止新银行的建立。1978年,香港政府解除上述禁令,继续对新建立银行发放许可证。禁止令的解除有利于外国银行在香港设点开展业务。到1980年,外国银行在香港办事处已多达107家。外国银行的大量涌入以及当地银行的不断建立,促使香港政府进一步改革银行制度。1981年4月,香港政府对银行制度进行三方面重要改革:(一)组建香港银行协会,以取代外国银行协会;(二)允许外国银行取得开业的执照;(三)建立三级银行制度。

香港建立的三级银行制度最初包括持牌银行、持牌接受存款公司和注册接受存款公司。1989年3月8日,香港银行监理专员宣布将原有的三级制度改为持牌银行、有限制持牌银行和接受存款公司。持牌银行可从事所有的银行业务。有限制持牌银行事实上是商人银行或投资银行,仅有权接受大宗的存款,并可以从事有价证券的包销、外汇买卖和金融咨询等业务。接受存款公司亦可接受大宗、定期存款,并可向中、小企业提供贷款。银行制度的改革是应外国银行希望在港从事有限度的接受存款业务的要求。在新的制度下,有限制持牌银行只可在一栋楼房内开业,不得设立分支。

根据银行条例的规定,香港总督有权指派一银行监理专员负责银行和接受存款公司的工作。总督亦有权指令财政司和银行监理专员从事其业务范围内和权限所允许的业务。除上述最高行政长官外,香港政府亦设有银行和接受存款公司咨询委员会(Banking and Deposit Committee)。该委员会纯属咨询性,成员包括财政司、货币事务司、银行监理专员和由总督指派的其它人员。实践中,香港总督经常指派一些专家和律师为该咨询委员会委员。银行监理专员有权批准或吊销银行或接受存款公司的执照、或临时停止银行、接受存款公司的业务等。另外,根据货币出借条例,香港总督应指派一名货币出借主管官员负责放款公司的许可证之签发、吊销或暂停业务等。

除了上述政府机构外,银行亦受到香港银行公会的监督。香港银行公会系于1981年依香港银行公会条例建立,会员包括所有在香港注册的银行。公会主席由香港汇丰银行和渣打银行轮流担任,任期两年。该两家银行与中国银行共为银行公会十二人委员会的常务委员,其余九人由其它银行选举产生,其中四人由当地银行选举,五人由海外银行选举。另外,香港银行公会还设有一个咨询委员会(由二十家银行派员组成),负责沟通委员会与公会十二委员会的联系。概括言之,规范商业银行的法律主要涉及防范性和保护性措施两个方面。防范性规定

(一)关于限制竞争的规定

防范性规定的目的在于限制银行承担过度的风险,以避免银行倒闭。限制竞争的规定包括将当地银行数量的总数限制在一定的水平,禁止银行在存款利息方面竞争,以保证银行的业务稳定发展。各国关于这方面的限制性规定主要体现在新设立的银行或银行分支的审查和批准程序。在许多国家,负责审批的机构不仅有权审查申请建立银行者是否具有一定的财力、物力和人力以及必须的业务知识,同时亦可根据当地社会是否需要增加新的银行或银行分支,决定对相关申请予以批准或否决。有时,负责审批的机构亦可完全禁止新银行或新银行分支的建立。

各国关于银行存款利率方面的规定主要包括限制各银行达成协议,实行托拉斯式的利率或规定不同类型银行的存款限额。目前,各国法律关于银行存款利息率的规定并非十分严格。这主要是因为,假如一个国家的法律刻板地规定银行的存款利率,银行间的竞争便会主要表现在非利率方面,如服务质量,不收报酬的个人支票存款服务以及其它服务。严格规定银行存款利率可能使得不受银行法规范的金融公司取得较大的竞争优势。它亦可能使得银行事实上比不受规范的金融公司取得较大的竞争优势。它亦可能使得银行事实上失去其所具有的引导社会资金流向的作用,即存款人可能不愿通过银行进行金融交易。

香港政府对在香港经营的银行实行统一的管理。在香港注册的银行的最低资本金为一亿五千万港元。接受存款公司的最低资本金为二千五百万港元。有限制持牌银行的最低资本金为一亿港元。作为惯例,外国银行在香港仅能开设分行而不能开设子公司。申请设立分行的银行必须证实其在海外的业务受到当地政府的监管,拥有不低于一百四十亿美元的资产(扣除对销部分)。同时该外国银行的母国依相互原则给予香港的银行相同的待遇。

(二)资本充足率

资本充足率(Capital Adequacy),是指相关银行的资本与风险资产的比例,是衡量银行经营状况的关键。各国政府之所以不能允许银行在市场上自由竞争,而必须以法律的形式规定银行的资本与风险资产的比例,主要是因为银行的倒闭会给社会带来严重的损失。目前,几乎每个国家均制定了一套保护银行的制度,如银行保险制度。在这种制度下,银行可能易于承担较大的风险而不必担心倒闭的后果。换言之,银行可能根本不必考虑其资本是否足以支付可能的亏损,因为它们有保险公司作为后盾。正如一位保险家所指出,保险费不因一个银行现金与债务的结构不同而异。这种制度事实上使得债务比例过重的银行可以免于支付较高的保险费。因此,该银行自己所承担的损失往往低于社会的损失。而这种损失之差恰恰是保险公司出面承担风险并予以补偿。

在这种制度下,存款人和投资者在作出决策时所依据的主要是政府的法律规定,而不是其本人对银行或金融市场情势的分析。同时,相关的银行亦往往疏于严格审查资本与债务比例是否适当,或是否在短期内可能出现危机。在这种情况下,它们相信即使发生问题,国家政府也会出面挽救。面对这种形势,各国的立法机构必须仔细研究银行资本充足率应固定在哪一个水平以保证银行能有效经营。同时,立法机构还必须考虑保险公司的利益。

与资本充足率密切相关的问题是如何估价银行的资本。换言之,在评价一家银行的资本时,是将其作为维持银行正常运作的资产,还是银行倒闭后的资产计算。如果将银行的资本作为一个整体并与银行的正常经营相联系,该资本所值便可能相对的高。通常情况下,除了股权者交纳的股金以外,次位债权(Subordinated Debt)亦可以列为银行的资本。然而,如果将银行的资本按银行倒闭后的所值计算,次位债务便不应列为银行的资本。目前,各国关于银行资本评估的规定主要是以银行法所保护的对象为标准,一方面保护投资者的利益,另一方面避免银行倒闭。此类规定同时亦与相关国家和地区的银行储蓄保险制度直接相关。如果当地的银行必须购买百分之一百的保险,即在银行发生经济危机时,保险公司将向银行的存款者支付百分之一百的赔偿金,立法机构便不必考虑如何避免银行倒闭的现象。这种作法的代价是,保险公司可能易于发生经济危机。实践中,各国家和地区的银行法和保险法并不要求银行购买百分之一百的储蓄保险。这一作法正是为了一方面避免银行经常倒闭,同时亦为了保护保险公司以及投资者或存款人的利益。因此,立法机构在制定资本充足率时,必须充分考虑和平衡上述各方面的利益。

与资本充足率相关的另一个问题是,银行应在多大程度上承担维持经济秩序的责任。换言之,相关的国家或地区的政府在哪些情形下愿意承担银行无法承担的经济责任。例如,根据西方主要发达国家的法律,人们并不期望银行能独立承担二十世纪三十年代那种世界性的经济大萧条给社会带来的经济损失。正如一位专家所指出,在那些使整个金融制度趋于崩溃的情势中,包括银行在内的所有机构是否能够得到拯救,主要取决于相关当局是否有能力将本国经济带出危机的深渊。

在具体的措施上,立法机构亦有不同的选择。首先,立法机构可以规定一个统一的资本充足率,适用于所有的银行。同时,立法机构还可以对银行承受的投资风险水平加以限制;第二、上述两种方法并用,即由政府规定适用于所有银行的最低资本充足率,同时依个别银行业务风险的不同进行调整;第三、政府可根据不同银行的情况,具体分析确定每一家银行所应承担的业务风险;第四、在特定情形下,政府机构根据其对银行的了解,确定每家银行的资本充足率。尽管立法机构可以采用上述任何一种方法,但是,关于将银行资本充足率确定在那一个水平为最佳点的问题上,至今尚无确定的答案,即使是最具权威的理论也无法解决上述问题。

根据香港银行条例,在香港注册的银行和接受存款公司必须拥有一定数量的资本,银行和接受存款公司的资本充足率提高到百分之十二(持牌银行)和百分之十六(有限制持牌银行和接受存款公司)。未能满足法定资本充足率的持牌银行、有限制持牌银行和接受存款公司应向银行监理专员报告并提交具体资料。银行监理专员应上报财政司。相关银行或接受存款公司的董事和经理则会被控犯罪,若罪名成立,便会被判罚款五十万元及五年监禁。

(三)流动性(Liquidity)

流动性是指银行的现金支付能力。这种现金之需要可通过两种方式满足:(一)出售资产,包括债权和固定资产。(二)从第三方借贷新的债务。因此,一家银行是否有足够的能力应付远期现金需要的问题较难确定。这主要是因为相关银行是否可在一定的期间内,在某一个特定的市场为其所拥有的财产找到买主,以及是否可以从金融市场取得所需要的资金等均是未知数。从理论上讲,银行的流动性不同于银行的资本充足率,或是银行是否有足够的资产偿付债务。但是由于缺少资金,银行亦可能发生流动性危机。发生流动性危机的银行被迫廉价出售资产,亦可能最后倒闭。与流动性直接相关的问题是银行的债权和债务是否匹配。例如,相关银行一方面从事长期性放款,另一方面亦进行短期性借款,用短期借款偿付长期性放款。如果上述债权和债务均为固定利息,在金融市场利息上调时,该银行便可能出现流动性危机。假如市场对遇有流动性危机的银行反映过于激烈,如存款人大批量挤提,其它银行和金融公司拒绝向遇有困难的银行提供贷款,该银行便可能最终倒闭。由此可见,银行的流动性不同于银行偿付债务的能力,但是两者也并非没有联系。

鉴于银行的流动性和偿债能力或资本充足率的内在联系,一些国家的银行法不仅对银行的资本充足率加以规定,同时亦有意识地引导银行维持一定数量的流动资金。例如。一些国家和地区的银行法具体规定银行债权和债务的结构以及融通的办法。这种规定的目的,主要是为了从法律上限制银行采取不适当的债权和债务结构和匹配。同时,在绝大多数国家,作为商业银行的最后放款者——中央银行在其它银行发生流动性困难时便会提供现金。以协助相关银行度过难关。实践说明,银行到底应维持什么样的流动性便能保证将来的现金需要甚难确定。因此,各国法律大多不采取刻板规定流动性的作法,而是将该项管理的职能交由相关的国家机构依照具体情势处理。

根据香港银行条例,审查银行的流动率,即负债与资产的比例,应依下述原则:

(一)负债。合格负债以港元计算,包括:(a)全部一个月内的负债总额。(b)认可机构(即持牌银行、有限制持牌银行和接受存款公司)所欠有关银行的一个月以内的负债总额,超过有关银行所欠认可机构一个月内的负债总额的净金额。(c)一个月以内的负债,包括一个月内到期的全部负债加上一个月以内可能实现的或有负债。

(二)资产。可变现资产数额为下列各项之和,以港元计算:(a)有关银行所欠机构的一个月以内的负债,超过机构所欠有关银行的一个月以内的负债的净金额。(b)机构持有的港元钞票和硬币或其它可自由兑换成港元的外币钞票和硬币。(c)在一个月内到期偿还的一切贷款。对于这些贷款没有理由估计会出现违约拖欠,而且在计算可变现资产时并未另行收入。(d)对下列资产,一个月以内可以实收的扣除费用后的净额。①即期或六个月到期的出口汇票。限于可以用港元或其他可自由兑换成港元的外币予以贴现者。②政府和经监理专员批准的由政府发行和担保的其他证券。③其它汇票(Bills)、存款证(Certificates)、票据(Notes)、商业票据(Papers)、债务工具(Debt Instrument),条件是这些票据可以转让,于十年内到期,票面为港元或其他可自由兑换成港元的外币,并以这些货币交易。银行监理专员得以书面通知将上述一种或几种票据排除在外。④黄金。

根据香港银行条例,外国银行在香港设立的分公司或支行均应被视为独立于其母公司或总行的实体,并应依法持有相当于其存款总额百分之二十五的流动资产。违反流动率规定的持牌银行,有限制持牌银行和接受存款公司的董事、经理可被处以罚款五十万元及监禁五年。

(四)放款上限

银行放款上限是指一家银行可以依法向同一借款人提供的最高放款额。这种规定最早是为了保护存款人的利益。一般情况下,假如一个银行的放款集中在一个或同一行业的借款人,并且相关行业或借款人发生经济危机,银行便可能倒闭,从而使存款人的利益受到损害。在现代社会,许多国家的银行法均规定银行必须购买存款保险,以便在银行发生危机时,存款人的利益不至于受到损害。因此,银行放款上限规定之现实目的已从保护存款人的利益转到保护保险公司的利益以及避免银行发生危机。这一规定的另外一个目的是,限制银行给予与其具有特殊关系的客户以特别优厚的待遇或条件宽松的放款,从而减少其他借款人的机会。换言之,银行放款上限规定的目的之一是保障不同行业的企业,具有相同或至少相似的借款机会。

香港1986年银行条例将银行向同一借款人的上限定为放款银行资本和储备金总额的百分之二十五。但是香港银行条例所规定的单一借款人范围较宽。它包括:(一)任何自然人和法人;(二)同属于一个母公司或同一公司控制之下的两个或两个以上的公司:(三)任何控股公司和其子公司;(四)任何控制一个或几个公司的个人。

换言之,根据香港银行条例,所有相关公司或个人均应被视为同一借款人。例如,向同属于一个母公司的姐妹公司的贷款应被视为同一借款人的贷款。向同一集团公司的贷款应被视为同一借款人的贷款。如果一个集团公司的股权主要由一个自然人所拥有,向该自然人和集团公司的贷款总额应被视为同一贷款人的借款。外国银行在香港分支机构放款上限之确定,则以其在海外的母公司或总行的资本和储备金的数额为基数。

香港银行条例亦对银行放款上限规定了许多例外。这些例外包括银行间、接受存款公司间以及接受存款公司和银行间的贷款、抵押贷款、银行间资金的转移以及向香港政府的放款等。同时,1986年银行条例第八十二节授权银行监理专员可发布银行业务指导方针,以限制不理想的或有害的银行业务之进行。这条规定主要在于授权香港政府,在必要时有效地限制银行在某一行业或某一部门的投资。历史说明,六十年代、七十年代和八十年代初在香港发生的银行危机均是因为银行在某一行业或部门的投资过于集中,特别是向股票公司和房地产公司的放款过重而致。上述规定正是为了避免此种危机的重演。

(五)银行业务的范围

通常情况下,一个公司依法成立后可以进行几乎所有法律允许的业务。它所受到的限制,大多是公司章程本身的规定。尽管银行为公司的一种,但它可以合法从事的业务大多受到多方面的限制。这种情况具有多种原因。首先,由于银行所具有的特殊经济地位,如果不对其活动加以限制,它便可能成为无法控制的经济巨人;第二、人们认为如果不将银行业务和非银行业务加以区别,银行的利益便可能与其他实体或个人的利益相冲突;第三、在一些特定情况下,银行可能承担过度的风险。因此,为了避免这种情形发生,银行的活动便应被限制在银行业务本身。例如,如果不对银行活动加以限制,为了追求高利润,银行就可能将资金大量投入非银行业务,从而承担过度的风险;第四、银行从事多种形式的业务必然加重银行管理机构的负担及效率。关于是否应该限制银行业务和活动范围的问题,几十年来一直成为人们讨论的中心。但对此均无统一和一致的意见。

香港银行条例未对商业银行和投资银行的活动加以区分。但是任何银行均不得从事出口贸易活动,虽然银行可以向贸易和投资企业提供多种形式的金融服务,包括有价证券的承包。同时,任何一家银行所拥有的非银行企业的股权,均不得超过该银行的资本和储备总额的百分之二十五,除非相关股权系通过债务之偿还或抵押贷款取得。任何银行所拥有的房地产价值不得超过相关银行已经交付的股金和准备金的百分之二十五。然而,如果一家银行所拥有的房地产是根据银行业务的需要或为向银行职员提供住房,它所拥有的房地产价值不受上述规定的限制。但是,银行向其董事、雇员等关联人员提供的无抵押贷款或担保,持有其他实体之股权和房地产价值之和,不得超过该银行资本总额的百分之八十。

(六)对银行的监查

政府主管部门的监查包括要求银行定期报表,申报银行的营业和其它情况并对之进行检查。同时政府主管部门亦可派代表到银行所在地进行实地考查和监督。对银行的监查和管理有多种作用,包括对银行管理部门的评价和审查,评估银行关于确定利息率的程序,银行所拥有的资产的质量,以及相关国家和地区法律和法令执行情况等。从广义上讲,政府主管部门通过对银行的监督与管理可以事先发现有潜在危机的银行并提供必要的改善措施,以避免危机的发生。关于银行到底在多大程度上应该受到政府主管部门的监督,或者银行应向政府和社会提供哪些必要的资料,以便社会掌握银行的情况,目前尚有许多争议。因此,各国的作法和规定亦不尽相同。

香港银行条例规定,在香港的银行,包括在香港注册的银行和外国银行在香港设立的分行或子公司,应定期向香港银行监理专员汇报银行的经营情况。同时银行监理专员可以在任何时间,检查任何银行的账目、账户和交易,不必事先通知,也不论被检查的机构是在香港注册的银行、外国银行的分行、子公司


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