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【期刊名称】 《行政法学研究》
美国城市的法律地位
【副标题】 狄龙规则的过去与现在【英文标题】 Legal Statute of American Municipality
【作者】 董礼洁
【作者单位】 上海交通大学法学院 Law School of Shanghai Jiao Tong University
【分类】 法律信息【中文关键词】 狄龙规则;地方自治;中央与地方
【英文关键词】 Dillon’S Rule;Home Rule;Central Government and the Local Government
【文章编码】 1005—0078(2008)01—134—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 1
【页码】 134
【摘要】

狄龙规则是美国处理州和地方关系的重要原则。它认为城市是州立法机关的创造物,州立法机关对其组织和结构具有绝对的控制力。狄龙规则自诞生以来就不断受到各种冲击。二战后,美国各州相继确立了地方自治制度,地方相对于州而言取得了较大的自治权。与此同时,美国联邦政府却开始通过经济渗透逐步介入地方事务,城市逐渐陷入联邦的控制。狄龙规则的变迁体现了权力制衡,地方政府在摆脱州权控制的同时又受到了联邦权力制约。

【英文摘要】

Dillon’S rule is the most important principle to deal with the relations between the state and the local government.It deems that Municipalities are creatures of state legislatures,which have almost unlimited power in determining the structure and organization of the component municipalities.Since its naissance,Dillon’S Rule was impacted by diversified opinions.After WWII,the states established Home Rule one after another,and the local governments have more and more autonomy against the states.Meanwhile,the federal government began to intervene with local affairs through financial assistance,which makes the municipality get into the federal control.The vicissitude of Dillon’s Rule embodies the balances of the powers.When the local governments got rid of the control of the states,it fell under the federal power.

【全文】法宝引证码CLI.A.186959    
  
  谈起美国的政治制度,人们最耳熟能详的就是美国的联邦制政治体制以及美国法院的司法审查权。实际上,美国不仅仅存在联邦政治体制,也存在单一制的因素。这种因素就存在于州与地方政府的关系之中。[1]由于美国各州的不同情况,美国的地方政府大致有五种基本类型,其中一般地方政府有三类,即县政府、县域内的市政府和镇政府;另外两类为特别设立的政府,即学区(school District)政府和专区(Special District)政府。地方政府与州的关系历来是争论的焦点,美国各级法院在解决这个问题上起了重要的作用,形成了一系列的判决和规则。其中,狄龙规则无疑是最重要的一个。本文拟从狄龙规则入手,通过整理美国法院的判决,梳理美国一般地方政府与州政府以及联邦政府的关系,寻找其发展脉络,也为解决中国相关的问题提供借鉴。
  一、狄龙规则诞生的背景和主要内容
  狄龙规则(Dillon(s Rule)是美国爱荷华州最高法院狄龙法官在1886年的两个案例中提出的,随后,狄龙法官又发表了一篇论文进一步阐述自己的观点。后人将其归纳为狄龙规则。它的诞生与当时的社会背景有密切的关系。
  (一)狄龙规则诞生的背景
  19世纪后期,美国正处于城市化鼎盛时期,然而,当时的美国城市受其历史的影响具有鲜明的特征——城市主要是作为一个经济实体而存在而非政治实体。殖民地的这些城市几乎清一色的都是以经济活动为主,而非政治中心或政治中心乃至宗教中心。[2]美国殖民地时期和建国早期的城市更像是一个企业,而不一个地方政府。当时,城市被认为是一个由当地居民共同结合成立的法人组织,这个组织的成立必须经过一定的程序,如特许状或者议会专门的法案等,城市一旦成立就可以根据其成立的依据为城市居民提供服务,同时,城市本身也可以为了这个目的而亲自从事一定的活动,包括商业活动。每一个城镇的利益集团都要试图与另一个城市的同类集团相竞争。[3]因此,城市的经济职能非常广泛,公共管理职能则相对弱化。同样地,作为履行公共职能必要基础的城市政府的预算受到很大限制,大型公共项目只能通过向直接受益者征税来资助,政府的再分配职能被最小化。[4]
  1862年,联邦国会通过《太平洋铁路法案》,一方面开启了横贯大陆铁路建设的时代;另一方面又进一步激化了城市之间的竞争。根据《太平洋铁路法案》,铁路公司不但可以无偿获得各种铁路用地,更重要的是,每修筑1英里铁路,就可得到沿线两侧各5个以间隔方式划分的地块。这些地块可由铁路公司自行处置。[5]与直接向移民出售土地相比,铁路公司促成其土地增值的更有效的做法是:铁路公司专设一些城镇开发公司,自行设计与创建城镇,从而形成别具一格的铁路城镇。铁路公司在创建城镇的过程中,一般均排挤沿线已有的城镇。但是,铁路公司也不能不顾当地经济的实际,无视已有城镇而一律设置新的城镇。事实上,它们在很大程度上也有赖于已有城镇的合作;从已有城镇的角度讲,它们无一例外地需要铁路途经自己的城镇,以免因交通不便而被淘汰的厄运。[6]城市政府将依托铁路的竞争愈演愈烈。为了平衡全州的整体发展需要,州政府的介入引发了城市与州之间对于管理权的争议,也导致了狄龙规则的诞生。
  (二)狄龙规则的主要内容
  狄龙规则的内容主要包括两个方面:一是城市的法律地位,即城市是公法人还是私法人,城市对其领域内的财产享有何种权利,是所有权还是管辖权?二是城市可以行使的权力。具体而言,依据狄龙规则,城市是州立法机关所创造的,并从它那里获得权力。州立法机关创造了城市,也可以毁灭城市,当然可以删减和控制城市的权力。除非有宪法上的限制,否则,即使立法机关通过一个法案决定取消州内所有的城市法人,这些城市法人也不能制止。城市法人成立后获得的财产将受到与私有财产一样的保护。但是,公共街道不属于这种性质的财产。城市只是作为一个公共管理者对这些财产进行管理,在其之上,立法机构代表公众对这些财产的用途享有无限制的控制权。作为公共管理者,城市可以行使以下三项权力:
  第一,州明确授予的权力;
  第二,明示权力必定暗含或必定附带的权力;
  第三,对于城市法人申明的目标或意图是绝对必要的——不是便利、而是必不可少的权力。此外,如果对一项权力是否存在产生怀疑,则由法院按照对地方政府不利的立场加以解释。狄龙规则也被概括为“城市是州的创造物”理论。[7]
  狄龙规则认为,城市相对于州而言并不是一个私人,因此,它不能享有个人或者企业等私人所能享有的宪法或者普通法上抵抗州政府的权利;进而,他又将城市等地方政府置于州立法机关的绝对控制下,体现了一种州绝对控制权的思想,州立法机关可以决定城市的存亡,地方政府的权力来自于州立法机关的授权,州立法机关有权任意改变自己的授权,减少、限制甚至收回授予城市的权力,从这个意义上而言,城市对于州不具有任何独立性。[8]
  二、孕育狄龙规则的两个案例
  美国的法律规则都是通过判例体现的,狄龙规则也不例外。孕育狄龙规则的两个案例的案情各不相同,而且,在这两个案例中,城市的地位也有着微妙的差别,详细分析这两个案例的细节会使我们对于狄龙规则乃至美国的法律体制有更为深刻的了解。
  (一)克林顿市诉希德高速公路及密苏里河铁路公司案[9]
  这起案件的原告克林顿市是依据1857年1月26日通过的大议会法案而成立的城市法人,根据法人组织法授予城市的权力,城市有权对城市的街道和高速公路进行管理。1859年,市议会通过一项法令禁止任何“铁路公司在城市范围内占用街道建造铁路,以及以与此相关的目的占用城市街道”,并且明确注明“此后,不得许可铁路公司在城市的小路、街道和大街上建造铁路;任何铁路公司如果经过城市的小路、街道和大街,都必须提供、建设和维护由市议会决定的桥墩、大桥及其他用于通行的设施”。
  而被告希德高速公路及密苏里河铁路公司的成立则比较复杂。被告是在1859年根据一般法人组织法成立的,目的是为了在希德高速公路网附近建造向西穿过整个州至密苏里河的铁路。但是,这条铁路并没有开工。到1860年,大议会决定被告停止修建上述铁路,改为修建一条连通里昂市与克林顿市的铁路,并且借助克林顿市的铁路与铁路网相连。但是,此时,被告的设立章程并没有修改。直到1867年6月,被告的设立章程才进行相应的修改。
  1864年,该铁路公司向克林顿市提出申请,要求在克林顿市内建造铁路,但是,未得到许可。同年,区法院也发出禁止令禁止铁路公司占用克林顿市的土地。铁路公司不服,并于1868年上诉至爱荷华州最高法院。
  在判决中,狄龙法官首先指明了案件使用的法律依据,主要有三项法案:一是1853年州议会通过的“授予铁路公司通行权的法案”;二是原告设立的依据;三是1860年州议会通过的法案,该法案规定:“建造一条起点为里昂市珍珠街的铁路,并且这条铁路在克林顿市内与芝加哥、爱荷华州和内布拉斯加州的铁路相连通。”随后,狄龙法官指出,根据1853年的“授予铁路公司通行权的法案”,城市的街道不是城市法人的私人财产,城市对于其街道的利益是公共的,并在立法机关的绝对控制下。城市法人从立法机关那里诞生,并且从立法机关那里获得权力。它给予城市生命,没有它,城市无法生存。既然是立法机关创造的,它也可以撤销城市。如果它可以撤销城市,当然也可以删减和控制城市的权力。除非有宪法上的限制,否则,即使立法机关通过一个法案决定取消州内所有的城市法人,这些城市法人也不能制止。于是,法院判决克林顿市败诉。
  (二)马里亚姆诉穆迪执行官案[10]
  在克林顿市案发生的同一年,狄龙法官又在另一起案件中表达了其对于城市地位的观点,这就是马里亚姆诉穆迪执行官案。原告是K市的公民,而被告则是K市的执行官。K市成立于1848年,根据其宪章,它有权征收普通税和特别税。普通税是每年收取的财产税,如果财产所有不支付普通税时,城市有权按照一定的法律程序对财产进行强制转让。1857年9月23日,K市决定征收一项特别税,用于铺设B大街。1860年2月29日,原告因为没有缴纳该项特别税税金而被强制转让其土地,原告不服,向法院提起诉讼要求确认强制转让无效。
  从本案的情况看,狄龙法官认为,首先,本案中的税属于特别税,特别税不同于普通税,宪章只规定可以通过强制转让的方式收取普通税,而不包括特别税。其次,对于特别税的收取,宪章只规定城市有权征收特别税,而并没有明确授权城市可以强制转让纳税人的财产。第三,狄龙法官认为强制转让也不是征收税金这一明示权力所必然附带或者暗含的权力,税金不一定要通过强制转让的方式征收。最后,他认为这项权力的存在值得怀疑,因此,应当由法院根据与城市相反的立场进行解释。
  由此,狄龙法官得出结论,城市法人能够拥有和行使以下三项权力:第一,州明文授予的;第二,明示权力必定暗含或必定附

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