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【期刊名称】 《行政法学研究》
物权法视野下房屋拆迁制度的重构
【英文标题】 Reconstruction of Housebreaking System under the View of Real Right Law
【作者】 赵阳
【作者单位】 中国政法大学法学院 Law School of China University of Political Science and Law
【分类】 物权【中文关键词】 物权法;房屋拆迁;财产权;重构
【英文关键词】 Real Right Law;Housebreaking;Property Right;Reconstruction
【文章编码】 1005—0078(2008)01—061—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 1
【页码】 62
【摘要】

在经济的迅速发展和城市的现代化进程中,房屋拆迁是一个不可避免的现象。目前我国房屋拆迁局面混乱、社会矛盾冲突激烈,严重影响到我国社会秩序的稳定和城市的建设发展,必须对其进行制度上的重建。《物权法》的颁布加大了对公民私有财产权的保护力度,开启了房屋拆迁的新模式,是一个良好的契机。但仅靠《物权法》对房屋拆迁进行规制远远不够,应当在其基本原则的指导下,对房屋拆迁明确分类,制定统一的《房屋拆迁法》,重构合法合理的房屋拆迁制度。

【英文摘要】

Housebreaking is an inevitable phenomenon in the process of rapid economic growth and the modernization of city.The current phase of housebreaking has disturbed the stability of our societv and the development of our city,also rose drastically social conflicts.Therefore,an institutional reconstruction is necessary.The enactment of Real Right Law has greatly enhanced the protection of private property and turn on a new model of housebreaking.However,it is not adequate to rely on the Real Right Law only.We should enact a housebreaking law which contains the classification of housebreaking to reconstruct the housebreaking system,following the principles established by the Real Right Law.

【全文】法宝引证码CLI.A.186957    

引言:

与我国几千年的汤汤历史相比,房屋拆迁制度只是长河中的一叶扁舟。任何社会现象都有其产生的背景以及自身的命运走向,房屋拆迁制度也是如此。

改革开放后,中国的经济建设迸发出巨大的活力,自20世纪90年代开始,我国开始了大规模的城市化进程。但原有的城市硬件设施的落后与迅猛的发展步伐出现了矛盾,特别是在资源稀缺的情况下,城市的新建与既存空间的狭小之间产生了严重的紧张关系。解决的途径一是靠扩大城区面积,向外寻求更多的发展空间;二是对原有的旧城区进行改造,拆除落后的建筑设施,为新的建设项目腾出空间,房屋拆迁制度在此情况下应运而生。相比较而言,第一个途径受到多方面的限制,实施空间狭小,而后者是在拆旧的基础上建新,将改旧貌与换新颜同时进行,因此备受亲睐,房屋拆迁作为一种独特制度的历史就此展开。1991年3月22日,国务院颁布了《城市房屋拆迁管理条例》,它是我国第一部针对房屋拆迁的行政法规,随后,各省、市、自治区也相继制定了自己的拆迁办法或细则。1992年我国确立了社会主义市场经济体制,新兴的房地产业迅速崛起,城市改造的速度加快,条例逐渐不能适应发展的需要。国务院于2001年6月颁布了新的《城市房屋拆迁管理条例》,明确规定了城市房屋拆迁的管理体制和拆迁补偿等具体问题。但随着公民财产权意识的增强,房屋拆迁制度的不合理甚至是违法的一面凸显出来。房屋拆迁引发的社会矛盾也呈上升趋势,并在近几年愈演愈烈,严重威胁着社会秩序的安定,成为亟待解决的问题。[1]

2007年《中华人民共和国物权法》的颁布被看作是保护公民财产权、规范房屋拆迁运作的契机。

中国房屋拆迁制度的症结何在,物权法的颁布对房屋拆迁究竟会产生什么样的影响,房屋拆迁制度的应有之义和理想图景是什么?本文试图针对这些问题作一些思考。

一、房屋拆迁制度的症结所在

(一)症结根源:对房屋拆迁基本分类的缺失

在对任何事物的科学化管理与规制中,对事物本身进行基本分类是不可缺少的环节,房屋拆迁也是如此。以房屋拆迁后土地使用目的为标准,房屋拆迁可以分为公益拆迁和商业拆迁,两种拆迁遵循不同的运作模式。为了公共利益而进行的房屋拆迁实际上属于国家征收的范畴,而为了商业目的进行的拆迁应当是拆迁人与被拆迁人在民事范畴内的协商与交易。[2]但我国目前房屋拆迁领域主要的法规文件《城市房屋拆迁管理条例》缺少对这种分类的规定,在实际的房屋拆迁中也没有对拆迁分类的意识。笔者认为,这种基本分类的缺失是我国房屋拆迁制度的症结之源,正是对这种基本分类的认识不足,导致了房屋拆迁混乱的现状,以下讨论的拆迁制度两方面重大缺陷也是源于此。

(二)症结之一:拆迁领域中下位法违反上位法甚至违宪

基于上面的分析,如果对公民房屋的拆迁属于为了公共利益而实施的类型,则应当遵循国家对公民财产进行征收的运行模式。但立法法明确规定对非国有财产的征收只能通过全国人大及其常委会制定法律来实施,而作为现阶段房屋拆迁主要依据的《城市房屋拆迁管理条例》在法律渊源上仅属于行政法规,在法律位阶上低于全国人大及其常委会制定的法律。这样,作为下位法的《城市房屋拆迁管理条例》就与作为上位法的《立法法》相冲突,当属无效。即使根据《立法法》第9条对相对保留原则的规定,可以由国务院依据全国人大及其常委会的授权制定行政法规,[3]但拆迁条例的出台也缺少全国人大及其常委会的授权。《中华人民共和国宪法》第13条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这里的法律也应当狭义地解释为全国人大及其常委会制定的法律。但一直以来,我们从未对拆迁管理条例的合法性与正当性进行质疑。这样一部违反上位法规定甚至有违宪之嫌的行政法规对中国房屋拆迁制度的混乱局面负有不可推卸的责任。

(三)症结之二:公权力强行介入私权利自治

这个症结存在于商业拆迁之中,即拆迁人为了商业利益对本属公民所有的房屋进行的拆迁。不接我们电话 也不给拒接原因

为了说明的透彻,有必要详细展示一下房屋拆迁的整个流程。根据2001年《城市房屋拆迁管理条例》的规定,一个完整的房屋拆迁过程包括以下几个阶段:首先,拆迁人向房屋所在地的市、县人民政府拆迁主管部门提出拆迁申请,同时应提交五个文件,包括建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案以及办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。拆迁主管部门审查后向拆迁人颁发拆迁许可证,拆迁工作正式展开。然后,拆迁人与被拆迁人进行协商,如果双方就拆迁安置补偿达成协议,拆迁人就可以进入拆迁履行阶段,拆迁当事人也可就拆迁协议提起仲裁或者民事诉讼;如果达不成协议,则由拆迁人或者被拆迁人申请房屋拆迁主管部门裁决,拆迁当事人对裁决不服的,可以提起行政诉讼。如果当事人不提起诉讼又不履行裁决的,市、县人民政府可责成有关部门强制执行该裁决,或者由拆迁主管部门申请人民法院执行该裁决。当事人对强制拆迁不服的,也可以提起行政诉讼(房屋拆迁流程图见第67页)。

在整个过程中,没有涉及到公共利益,仅仅是一个存在于拆迁人与被拆迁人之间的平等的民事关系。因此从应然的角度看,应当是作为拆迁人的开发商和作为被拆迁人的房屋产权所有人在平等自愿的基础上协商,房屋所有人在意思自治的前提下把房屋卖给拆迁人,双方到房产管理部门登记,拆迁人取得房屋所有权后才能进行拆迁。

但现实的问题是,政府为什么可以介入这种私权自治前提下的协商过程,又为什么可以责成有关部门强制执行裁决?政府能否发放拆迁许可证允许一方民事主体在另一方民事主体不情愿的情况下拆除其房屋,值得深思![4]

而且根据2001年《城市房屋拆迁管理条例》第12条的规定,拆迁范围确定后,拆迁范围内的单位和个人不得新建、扩建、改建房屋,不得改变房屋和土地用途、不得租赁房屋。这样,当拆迁人取得房屋拆迁主管部门颁发的拆迁许可证后,被拆迁人实际上就丧失了与拆迁人平等协商的资格,只能被迫签订拆迁协议等待房屋被拆迁。有人将这种拆迁协议称作“推土机下的城下之盟”,实乃贴切![5]

德国行政法上有“公法遁入私法”之说,指行政机关用私法手段达成行政上目标,因容易取得相对人的合作,这种做法有其优点。倘若反之,行政机关用公权力借入私法领域,达到私法上的目的就应当严格禁止。[6]正是这种公权力对私权自治的强制干涉引发了房屋拆迁中的激烈冲突,所以称其为房屋拆迁制度的一大症结毫不为过!

二、物权法的颁布对房屋拆迁制度的影响

《中华人民共和国物权法》于2007年3月16日由第十届全国人民代表大会第五次会议通过,作为推动我国社会经济发展与保护不同主体财产利益的基本法律,它的颁布是我国立法史上的重要里程碑。同时,物权法作为我国第一部提及“拆迁”的基本法律,[7]对于规范房屋拆迁制度,保护公民私有财产权不受侵犯具有重要作用。笔者认为,物权法的颁布对我国房屋拆迁制度的影响有以下几方面:

(一)将房屋拆迁统一归于征收范畴,赋予其合宪性基础。

鉴于以上分析的《城市房屋拆迁管理条例》和立法法之间的冲突,新颁布的物权法将房屋的拆迁统一规定在征收的范畴之中。《物权法》第42条规定了公共利益的需要,依法定权限和法定程序可以对集体所有的土地和单位、个人的房屋和其他不动产进行征收。并且对征收集体土地的补偿费用,征收公民房屋和不动产的补偿方法作出了明确规定。这样,物权法正式实施后,《城市房屋拆迁管理条例》中的部分与其相抵触的条文将失去效力,以往规定的房屋拆迁整个流程将彻底被征收流程所取代。房屋拆迁的过程将变为:公共利益的界定——房屋拆迁——拆迁补偿。在以前的拆迁过程中,存在着房屋拆迁管理部门、拆迁人和被拆迁人三方权利义务主体,而物权法的规定把这种三方关系变为征收入(国家或政府)和被征收入(房屋产权所有者)两者之间的关系,再没有拆迁人这个在实际中使用混乱的概念。即,房屋拆迁不再是以拆迁管理部门向拆迁人颁发拆迁许可证为前提,而是以符合公共利益的需要而决定征收为前提条件。这种将房屋拆迁统一归于征收的做法,一方面符合了宪法对于征收征用的规定,为拆迁行为提供了合宪性基础;另一方面,也为日后拆迁条例的修改提供了符合立法法要求的制度通道。[8]更重要的是,在拆迁条例规定的拆迁模式下,很多相关部门的政府官员为了获取私利,打着公共利益的旗号与开发商相互勾结,严重损害了人民群众的利益。将房屋拆迁统一规定在征收范畴后,对于公共利益的界定将成为十分重要的环节,公共利益的内涵和外延也将更加明确清晰,从而有利于从根本上遏制这种官商勾结的现象,切实保护人民利益。有学者指出,不动产征收制度的确立,将改变现在的以公共利益为名实为商业拆迁的损害人民群众与党和政府血肉联系的不正常局面。[9]

(二)提升了对被拆迁人私有财产权的保护力度

物权法被学者认为是我国迄今为止通过的对财产及其权利保护体系最完整的民事立法。[10]对房屋拆迁中的利益各方来说,物权法的颁布无疑起到了一个权利宣示的作用,尤其是对作为被拆迁人的产权所有者来说,大大提升了对其私有财产权的保护力度。

1.将私人物权提升到和国家、集体财产权平等的高度。物权法第4条规定:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”财产权平等是物权法的重要原则之一,无论是国家、集体还是个人的财产,都应当一视同仁,受到平等的保护。在不涉及到公共利益的时候,不能因为私人财产权只是个人的权利就必须在国家财产权面前让步。

2.将被拆迁人的利益保护明确化。新旧《城市房屋拆迁管理条例》在立法目的上的表述都是保护“拆迁当事人”的合法权益,[11]拆迁当事人包括拆迁人和被拆迁人,而这两者的力量对比是不同的,拆迁人处在明显的强势地位。保护拆迁当事人的表述实际上弱化了对被拆迁人权利的保护力度,因为在立法的技术处理上,不同的价值取向必须体现在不同的言辞表述上。物权法第42条第3款就明确提出了要依法给予拆迁补偿,维护被拆迁人的合法权益,这样规定不仅符合了房屋拆迁统一归在征收范畴的制度设计,也着重突出了对被拆迁人的私有财产权保护。

3.完善了对被拆迁人的补偿制度。在对被拆迁人的补偿上,物权法的规定有两种方式:一是金钱补偿;二是实物补偿


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