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【期刊名称】 《行政法学研究》
新能源及可再生能源开发利用与环境资源保护的关系及其立法协调
【英文标题】 The Relations between Development of New Energy and Renewably Energy and Environmental Resources Protection and Its Legislative Coordination
【作者】 杨解君 蔺耀昌
【作者单位】 南京工业大学法学院 Law School of Najing University of Technology
【分类】 能源法
【中文关键词】 新能源;可再生能源;环境资源保护;立法协调
【英文关键词】 New Energy;Renewably Energy;Environmental Resources Protection:Legislative Coordination
【文章编码】 1005—0078(2008)01—068—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 1
【页码】 68
【摘要】

新能源、可再生能源的开发利用与环境资源保护之间存在相互依赖、彼此制约的复杂关系。就整个产业过程而言,新能源与可再生能源的开发利用,在有些情况下并不能同时达到能源供给和环境资源保护的双重目的,需要在确保能源供给和保护环境资源两个目标之间作出权衡取舍。为此,必须在立法上处理好新能源及可再生能源开发利用与环境资源保护的关系,在制度上相互衔接配套,从而避免立法上的冲突和实施中的矛盾。

【英文摘要】

The relations between development of new energy and renewably energy and environmental resource protection are SO complicated that they not only rely on but also be restricted with each other.In some cases.the two goals of the development of new energy and renewably energy,including energy supply and environmental resources protection,can not be achieved at the same time during the industry process.Then a choice has to be made to give up one of them.Thus,it is necessary to deal with the relations between development of new energy and renewably energy and environmental resources protection in legislation properly and let them support each other in system,So as to avoid the conflicts in both legislation and enforcement.

【全文】法宝引证码CLI.A.186956    
  
  伴随着社会经济的高速发展,能源短缺以及因过度消耗常规能源而引发的环境危机,已成为制约我国经济和社会持续发展的障碍。为有效应对和化解这一难题,政府选择了两条腿走路的战略:一方面,强化能源节约,提高能源利用率;另一方面,积极促进新能源与可再生能源的开发利用。[1]为确保这一战略的实施,《节能法》、《可再生能源法》及其部分配套法规已经颁行,能源领域基本法的《能源法》也在加速创制中,能源管理体制改革也在积极推进。然而,人们往往片面强调新能源开发利用在确保能源供给、解决能源危机中的意义,而忽视新能源开发利用对环境资源可能造成的负面影响。因而,在未来新能源立法中,新能源开发利用立法与环境资源立法的协调配合问题,应予高度重视。
  一、新能源开发利用与环境资源的制约
  准确把握新能源开发利用与环境资源保护之关系,是创制协调配套的新能源法体系、环境资源保护法体系的前提。然而,由于受惯性思维的影响,在新能源的开发利用与环境资源保护的关系方面,往往存在认识误区或片面化倾向。从世界各国能源法、环境资源法的历史演进看,能源法与环境资源法长期被人为割裂,能源与环境资源被认为是分属于不同的领域,能源法的重点被认为是确保能源供应,而不是提供一个重在最大限度地提高效率、尊重生态、确保所有使用者平等使用能源资源的制度体系。[2]在这一理念支配下逐渐形成和发展起来的能源法,几乎忽视了能源的开发利用对生态环境、自然资源的诸多负面影响,如大气污染、废水污染、由于采矿或燃煤或使用浓缩铀而产生的严重的固体废物和危险废物污染等诸多问题。与此相应,旨在保护生态文明、环境友好、资源公平有效利用的法律,也只是部分地涉及到能源的开发利用。历史经验证明,完全割裂能源开发利用与环境资源保护之关系的政策、立法及人类行为,不仅无法持续,而且人类也已为此付出了巨大代价。不顾及生态文明、环境保护、资源有效公平利用的能源开发利用活动,不仅会导致环境污染和环境破坏严重、资源枯竭、社会不公、人类的生存环境日益恶化等不良后果,而且也会导致能源供给无法持续满足经济的高速增长需求。如此,能源供给与环境资源保护都陷入了尴尬境地。然而,值得警醒的是,将能源开发利用与环境资源保护割裂的惯性思维,在新能源开发利用领域并没有消除。片面强调新能源开发利用在确保能源供给方面的贡献,忽视新能源开发利用中的环境资源保护的认识,就是传统思维的延续。
  在一定经济和技术条件下,自然界中可以被人类利用的物质和能量,如土地、阳光、水、空气、草原、森林、野生动植物、矿藏等,被称为自然资源。[3]无论是常规能源还是新能源,均来自于环境,是自然资源之构成部分。因此,与常规能源一样,新能源的开发利用也必然受制于特定的环境和资源状况。第一,并非所有的新能源都是取之不竭、用之不尽的无限资源。资源短缺依然是制约部分新能源和可再生能源开发利用的关键因素,这一点在生物质能的开发利用中表现得尤为突出。目前,燃料乙醇、沼气、生物柴油等是生物质能开发利用的主要形式,但是作为生物质能原料的粮食、秸秆及生产这些原料的土地等资源依然短缺,特别是当一种原料存在多种竞争性用途的情形下,新能源开发利用中的原料短缺以及因此而引发的能源生产成本过高的问题更加突出。[4]例如,在人类尚未完全解决温饱的情况下,用粮食生产乙醇汽油,一方面要遭受道义的谴责,如古巴领导人卡斯特罗严厉谴责美国用粮食生产乙醇汽油的政策,指出这项政策的推行将使世界上更多的人死于饥饿;另一方面,就特定国家和地区而言,用粮食生产乙醇汽油直接威胁着国家的粮食安全和个人的生存权。在中国,发改委日前叫停“粮变油”项目,即是解决人车争粮难题的举措。[5]第二,即使如太阳能、风能、潮汐能等被认为是取之不尽、用之不竭的无限资源,其能量转化工程的实施依然仰赖于矿产、化工、土地、水等资源,而这些资源往往是有限的、不可再生的。总之,新能源的开发利用,同样是一个从环境中攫取资源的过程。在资源有限,特别是当一种资源有多种处于竞争关系的用途之情形下,如何高效利用有限的资源且不至于损害生态系统,[6]则是新能源开发利用立法不得不慎重对待的问题。
  二、新能源开发利用与可能引发的环境问题感觉黑人都特别团结
  人类进行新能源开发利用的驱动力主要有二:一是在常规能源日益枯竭而社会经济快速发展又急需增加能源供给的情况下,为解决能源供给而开发利用新能源。新能源遂作为常规能源的替代品;二是在常规能源的开发利用造成严重的环境危机时,新能源被视为清洁能源而加以开发利用。就此而言,新能源的开发利用本身,被视为人类应对环境危机的有效措施之一。如此,环境保护成了人们支持新能源与可再生能源开发利用的重要理由之一。这在《中华人民共和国能源法》(征求意见稿)第5条关于能源与环境生态协调发展原则的具体规定中得到了充分体现。该条规定:“国家积极优化能源结构,鼓励发展新能源和可再生能源,支持清洁、低碳能源开发利用,推进能源替代,促进能源清洁利用,有效应对气候变化,促进能源开发利用与生态环境保护协调发展。”[7]
  若单纯从新能源最终产品的使用过程所排放的污染物如二氧化碳、硫化物等而言,与煤炭、石油等常规能源相比,新能源确是清洁能源或污染很小的能源。但须强调的是,在探讨新能源开发利用对环境资源的危害时,不应仅仅局限于最终产品的使用环节,而应运用系统论思维关注新能源开发利用过程的每一个环节。与常规能源相比较,虽然新能源的最终产品是清洁的或污染小得多,但是,新能源产品的产生过程,也会排放大量的污染物,对生态环境构成威胁。例如,作为最终产品的生物质能,在缓解空气污染、治理有机废弃物、保护生态环境方面具有明显效果。但是,生物质产品的生产过程本身,却存在着很大的污染风险,如生产燃料乙醇不但要消耗大量的水资源,其生产过程还会产生大量废气、废渣和废液,如果直接排放,不仅会对环境造成极大的污染,同时也会造成资源上的极大浪费。[8]再比如,太阳能电池制造过程中会排放有害物质、地热能利用中温泉水中溶有有害物质,等等。
  而且,人类面临的环境危机不限于环境污染,环境破坏同样不可忽视。基于人类与环境资源之间的复杂关系,人类所面临的环境问题主要分为两类,“一是投入性损害或污染型损害,简称环境污染,即由于人类不适当地向环境中排入、投入污染物或其他物质、能量所造成的对环境、人类的不利影响和危害;二是取出性损害或开发性损害,简称环境破坏或生态破

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