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【期刊名称】 《河北法学》
农民工权益法律保障机制研究
【英文标题】 Researching on Legal Safeguarding Mechanism of Peasant—worker's Right
【作者】 兰建勇李辉敏杨福忠窦竹君【作者单位】 中共河北省委党校石家庄铁道学院
【分类】 劳动与社会保障法【中文关键词】 农民工;权益;路径选择;法律完善
【英文关键词】 peasant—worker;right;path of legal protection;safeguarding mechanism
【文章编码】 1002—3933(2005)06—0139—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 6
【页码】 139
【摘要】

在法治社会,对农民工权益的保护最终要上升为法律问题。从立法的层面来看,我们认为。应当综合考虑各种因素,在明确农民工特殊性的同时,将其纳入劳动者的范畴并加以法律保护。农民工现象的特点决定了对其法律保护的双层次性:宏观上,宪法恢复公民迁徙自由的权利,为农民工获得主流劳动者地位铺平道路、扫除障碍;劳动基本法明确将农民工作为保护主体,赋予农民工作为一般城镇劳动者应享有的各种基本劳动权利。微观上,制定劳动保障法规和规章,确保农民工作为劳动者所缺失的具体权利的逐步回归。最终达到对农民工和其他劳动者一体保护,逐步构建一套适应市场经济发展和法治社会要求的劳动法律制度与社会保障制度,进而提升所有劳动者的政治经济权利与文化权利的法律保护水平。

【英文摘要】

In legal society,the legal protection of peasant—worker’s right is becoming a legal problem.In the view of legislation,peasant—worker should he regarded as ordinary labor and be provided legal protection:In the first,the Constitution should endow them with freedom of migration;the basic labor law should endow them with other rights as an ordinary labor.In the second,some rules of labor protection should be made out,making sure that peasant—worker as ordinary labor get their rights.In the end,establish step by step a set of labor protection system matching the development of legal society,boost the legal protection of labor right.

【全文】法宝引证码CLI.A.119934    
  
  

随着市场经济的发展,中国在城市化进程中农民工问题会愈加突出。从主体地位看,在中国,农民工既有作为城镇劳动者的一般性,又有它的特殊性。而现有法律机制对农民工这个弱势群体的关注是远远不够的,农民工权益受损事件屡屡发生,严重影响着社会关系的协调发展和社会稳定。因此,应该明确农民工权益法律保护的路径,完善针对农民工这一特殊群体权益的法律保障机制,依法维护农民工的合法权益,以促进社会的健康、稳定发展。

一、农民工权益法律保障的现状及特点

应该承认,针对农民工这一特殊群体,现行政策与法规的调控并不是一片空白。我们有适用于全国的《劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》,也有各地劳动部门诸如北京市劳动局制定的《关于用人单位招用外地务工人员有关问题的通知》、《2000年北京市允许和使用外地来京人员的行业、职业及文化程度、职业技术能力的通告》等等。通过对上述法律文件的分析,笔者认为,受对农民工角色定位的影响,现有法律、法规、规章呈现出如下特点:

1.矛盾性。根据《中华人民共和国劳动法》的规定,在中国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者都适用劳动法。所有劳动者都享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业按能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。由此可以看出,一方面,《劳动法》是将农民工视为普通劳动者,将他们与城镇及其他劳动者一体调整与保护的[3]。但另一方面,各地政府出台的政策规章却又将农民工视为另类、边缘人加以特殊对待。如根据前述北京市劳动部门的有关规定,用人单位招录人员要严格坚持“先城镇、后农村,先本市、后外地”的原则,对下岗待工人员较为集中的系统,要严格控制外地务工人员的使用数量。并对外地务工人员可以选择就业的行业、工种等进行了明确的限制。这种对法律主体定位的不确定性,直接妨碍了法治的统一和尊严。

2.不公正性。实践中农民工权益受损屡禁不止,固然有政府监管不力、用人单位不依法办事的因素,但其中也折射出立法的不公正。我们知道,法律是通过权利义务的设定来调整社会关系的,然而,现行政策法规在调整农民工与政府、与用人单位及与城镇劳动者的社会关系上却表现出强烈的权利义务的不对等,实质体现了对农民工权益的限制与歧视。

在政府与农民工的关系上,政府一方面从宏观上不得不接受农民工进城的现实,但另一方面却仅仅将农民工视为被管理对象而在微观政策法规上表现出对农民工重管理、轻服务的倾向:1994年11月17日劳动部发布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》就是一个典型的就业歧视政策。“上行下效”,之后相当数量的地方性法律规定更加细化了各种限制性措施。由此在实践中产生的农民工就业过程中的种种门槛、拖欠农民工工资占相当比例的竟然是政府项目的工程款等等就是最有说服力的印证[4]。尽管从2002年下半年起,政府逐渐改变了限制农民工进城的政策,取消了各种针对农民工的乱收费项目,政府通过为农民工办理暂住证保持两者之间的关系,但同样折射出政府职能的错位和缺位。农民工为城镇发展做出了不可忽视的贡献,却享受不到应有的公共服务:就业信息不畅通、职业培训不足、缺乏应有的社会保障、权益救济渠道狭窄且成本过高等等,这其中政府难咎其责。

在用人单位与农民工的关系上,现行政策法规并没有将劳动权的双方当事人放在实际上平等的地位加以调整。相对于用人单位,即拥有农民工劳动权实现必须依赖的生产资料的所有权或者经营权的这个强势群体而言,现行劳动法规没有体现出对农民工这一弱势群体的特殊保护,这与当前整个社会,包括立法界重视对其他弱势群体,如妇女、儿童等的重点保护的立法精神与立法实践是不相吻合的。笔者认为,实体权益的部分缺失和救济手段的不畅是其中的最大问题。长期以来,农民工被排斥在工会之外、没有形成这一利益群体的代言人,导致本就不完整的公民劳动权在农民工这一弱势群体对抗作为强势群体的用人单位的斗争中尤其明显。利益受损且没有有效的法律救济,使农民工权益的损害有如雪上加霜。这其中突出表现为现有法律的制裁手段狭窄且过于弱化,导致实践中农民工本就不多的权益被部分剥夺而难以全部享有。根据有关法律法规,用人单位侵害农民工权益的,制裁手段只是警告、责令改正、通报批评等一些训诫性措施,即使进行罚款,由于数额过小、强度有限,也难以起到应有的震慑作用,这充分暴露了我国相关立法的调控乏力。正如梁慧星先生所言:“我们改革开放以来,在一定意义上说我们以牺牲劳动者为代价换来了经济的发展。你们看看那部劳动法有什么真正的保护措施?可以说劳动法果然是京城土著把劳动人民这个过去被称为领导阶级的整个阶级出卖给了企业家。”[5]甚至原有的一些地方性法规,在指导思想上对用人单位过于偏袒,更加剧了用人单位在侵害农民工权益上的有恃无恐。如沪劳法(95)6号即上海市劳动局关于转发劳动部《违反<中华人民共和国劳动法>处罚办法》而对各区、县劳动局提出的贯彻实施意见第1条明确规定“劳动行政执法中,特别是劳动监察,要坚持以“教育为主”的原则,处罚要慎重”。

在城镇职工与农民工的关系上,政策法律的天平明显地偏向城镇职工。由于城乡二元结构的实际存在及社会资源的有限性,许多有关劳动力方面的政策法规是将农民工与城镇职工分而治之、区别对待的:城镇职工就业往往是通过正式的制度安排、他们能够根据政府颁布的文件调薪、能够通过正规的档案制度实现业绩和地位的累积、他们可以享有参与社区管理的权力、享有完全的社会保障如医疗保险、失业保险等,而农民工则完全不同。农民工就业是依赖一套非制度安排的传统社会网络关系,具有极大的不稳定性和低层次性;如果他们有单位也是短暂的并且临时工的身份使他们永远游离于单位的资源之外:收入构成只是工资和奖金,他们没有社区福利、没有医疗补贴、住房补贴、养老金等,他们也不会有基于“农民工”这样的劳动者身份的业绩和地位的累积;社会保障、教育资源、政治权力对他们而言都还是美好的愿望,等等。由此形成了城镇职工与农民工事实上的不平等,这种人为地将劳动者分为一等公民和二等公民并分别对待的现状长此以往会逐渐积蓄社会张力、激化社会矛盾。

二、农民工权益法律保护的路径选择与机制完善

在法治社会,对农民工权益的保护最终要上升为法律问题。从立法的层面来看,首先要解决的就是对这一特殊群体的主体立法定位问题,即是专门制订一部诸如“农民工权益保护法”,系统规定农民工的各种劳动权利及其保护制度,对以农民工为主体的各种劳动关系加以调整,还是综合考虑各种因素,在明确其特殊性的同时,将其纳入劳动者的范畴一并加以保护。笔者坚持后一种立法模式,分析认为,与诸如妇女、儿童、老年人等弱势群体不同,农民工具有如下特点:首先,从职业归属上看,农民工属于劳动工人的范畴,与一般劳动工人并无不同;其次,从存续时间上看,作为中国社会转型时期特殊的社会现象,农民工不会永远存在下去,它不具有长期性,随着我国城市化进程的加快,在可预期的将来终将被城镇劳动者吸纳。最后,从我国劳动力市场一体化的进程来看,农民工的彻底主流工人化不可能一蹴而就,它将是现在和未来一段时间内社会和政府必须要面对、而且必须要予以重视和逐步解决的一个问题。农民工现象的上述特点决定了对其法律保护的双层次性:宏观上,宪法恢复公民迁徙自由的权利,为农民工取得主流劳动者地位铺平道路、扫除障碍;劳动基本法明确将农民工作为保护主体,赋予农民工作为一般城镇劳动者应享有的各种基本劳动权利。微观上,制定劳动保障法规和规章,确保农民工作为主流劳动者所缺失的具体权利的逐步回归。最终达到,对农民工和其他劳动者一体保护,逐步构建一套适应市场经济发展和法治社会要求的劳动与社会法律保障制度,进而提升所有劳动者的政治经济权利与文化权利的法律保护水平。这样一种路径选择既立足于中国现实,也与国际移徙工人权利保护的立法思路相吻合。

1.农民工权益法律保护的基点与制度支撑:在宪法中给予公民迁徙自由与构建新的城乡制度

农民工权益的缺位与受损表面上是现行法律政策的问题,但更深层次的原因应归究于缺乏必要的基点与制度支撑,即现行宪法没有赋予公民迁徙自由的权利,相反却建立了与此精神相悖的户籍制度。

在此,我们要关注和研究以下相关问题:

第一,迁徙自由及其内涵。迁徙自由是现代文明国家公民的一项基本权利。这不仅在有关的世界性公约、区域性公约中有明确规定,而且也是大多数国家的宪政实践。迁徙自由从狭义的角度讲,是指公民在国籍所在国领土内自由旅行或居住的权利{1}。本文采此义。迁徙自由作为一种社会经济权利,兼具消极权利和积极权利的特性,它不仅要求排除政府或公权力对公民迁居、旅游的干涉或限制,保证这些公民在市场经济中参与经济活动的主体资格,而且还要通过国家对经济社会的积极介入来保障这些迁徙公民的经济或社会权利的实现。也就是说,迁徙自由只有与其他相关权利相伴而生才具有实际意义。具体而言,在权利体系中,迁徙自由与择居权、就业权、受教育权、社会保障权等共同构成一个有机联系的整体。其中,迁徙自由是其他权利得以实现的前提和基础,而其他权利则是迁徙自由得以彻底实现的应有之义{2}。一个国家的公民只有被赋予迁徙自由权,才有可能更好地享有其他相关权利,从而促进公民权利的繁荣与发展,这是世界各国人权发展的必由之路。

第二,我国的迁徙自由、户籍制度与农民工权利保护。研究这个问题要从回顾和考察中国的宪法发展史及其宪政制度人手。新中国成立至今,我们先后制定过四部宪法。其中,只有第一部宪法即1954年宪法明确规定了公民享有居住和迁徙的自由。从理论上讲,我国宪法既然赋予公民以迁徙自由的权利,就必然意味着,只要是中国公民,在中国境内你就拥有选择居住地的自由和权利,而不论你的出生地在哪、性别如何、财产多少、职业如何等,均一体享受法律赋予公民的一切权利。具体就选择职业而言,你既可以在农村从事农业生产,也可以迁徙到城镇进行产业劳动或从事商业服务,反之亦然。但我们应该清醒地认识到,在一个国家,有宪法并不当然意味着这个国家就实行宪政。因此,就不难理解为什么在中国会出现具体法律、规章与宪法相矛盾的现象。1958年,全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》,明确规定公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关办理迁出手续。这一规定第一次以法律形式对人口自由流动实行严格的政府管制,确立了以常住人口为主、严格控制人口流动的基本原则。1957年国务院颁布的《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定》,明确要求城市各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民,招用临时工必须尽量在当地城市中招用,不足的,才可以从农村中招用。通过上述一系列的法律、规章、规定等的落实,在我国逐渐形成了对农村人口向城市转移进行限制的户籍制度和就业制度,并事实上将中国公民划分为具有不同身份、不同等级的人群,即“农业户口”和“非农业户口”两类,他们享受不同的待遇和权利保障,从而实质上使得我国宪法中规定的公民迁徙自由成为摆设。客观地说,这种制度选择有它的时代背景,但却是以牺牲农民的权利和利益为代价的。1975年宪法和1978年宪法取消了公民的迁徙自由权利,现行宪法即1982年宪法也没有恢复公民的这一权利。

改革开放以来,随着我国经济社会的不断发展,国家多次对现行户籍制度进行调整,逐渐放宽了对农民进城的限制,出现了新中国历史上空前规模的、以农民工为主体的“移徙工人”浪潮。并且,农民工介入并参与城镇经济活动、享受城镇居民劳动者权利的范围和程度不断拓宽、加深,这既是市场经济发展的必然要求,也显示出国家顺应时代发展,顺乎民心地对利益格局进行调整、赋予农民工或农民以国民待遇的决心和行动。但同时,我们认为,国家调整的思路还不很清晰、采取措施的力度和范围还很不够,呈现出消极、局部、低层次的特性:不是超前主动调整,而是消极、被动适应这一浪潮;不是全局性地统筹安排,而是头痛医头、脚疼医脚,哪些领域出现问题就去哪里解决;已经实施的法律文件层级低、法律权威不够等等。导致在实践层面,农民工权益受损的现象屡禁不止:拖欠工资、劳动条件恶劣、同工不同酬等等在许多用人单位成为寻常之事。

人权的实现,要经历从应有权利到法定权利,再从法定权利
我反正不洗碗,我可以做饭
  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}谷春德.迁徙自由及其在中国的实施历程(A).王家福,刘海连,李林.人权与21世纪(C).北京:中国法制出版社,2001.

{2}杨建生.将迁徙自由重新写入宪法的思考(J).行政与法·探索与争鸣,2004,(6):46.

{3}李雪平.国际人权法上的迁徙自由和移徙工人的权利保护(J).法律科学,2004,(3):31、32.

{4}杨晓智.赋予农民工平等地位中的难点问题研究(J).论坛,2004,(9):63.

{5}潘晓棠.统一思想,提高认识,认真解决好建设领域拖欠工程款和拖欠农民工工资问题(J).小城镇建设,2004,(9).

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