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【期刊名称】 《河北法学》
我国不动产物权登记制度的反思与构建
【英文标题】 On Introspecting and Constructuring the System of the Property Registration for the Immovable Estate
【作者】 谭启平【作者单位】 西南政法大学
【分类】 物权
【中文关键词】 不动产登记;统一登记;登记要件主义;公示公信
【英文关键词】 property registration for the immovable estate;unified registration;essential ideology of registration;the public summons and public belief
【文章编码】 1002—3933(2005)08—0049—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 8
【页码】 49
【摘要】 我国现行的不动产登记制度,存在着没有统一的不动产登记立法、没有统一的不动产登记机关、权属证书不统一、登记种类不健全、登记法律效力不明确等问题;在不动产登记制度完善时,应建立不动产物权登记的统一规则、制定统一的不动产登记法,建立统一的不动产登记机关,采纳登记要件主义的立法模式,确立登记的公信力,建立登记机关的赔偿责任制度。
【英文摘要】 There are some deficiencies in the system of property registration in our country:having no unified law of registration for immovable estate;having no unified registration bureau;having no unified certificate of real right.Besides,the category of registration isn’t integrity and legal validity of registration is ambiguous.The author argues that when the property registration system for the immovable estate is revised,we should set up unified regulations to property registration for the immovable estate and unified the law of property registration,and We also should set up unified registration bureau for the immovable estate,accept legislative model of essential ideology,establish the force of the public belief of registration and build compensation liability system of registration bureau.
【全文】法宝引证码CLI.A.119904    
  
  

一、问题的提出

我国现行的不动产登记制度,是在50年代初期,广大农村开展土地改革运动,对房地产进行普查(部分房地产还进行了重新分配)并登记确权的基础上发展起来的。十一届三中全会以来,我国的不动产物权登记制度获得了长足的发展。我国1986年颁布的《土地管理法》第11条、第12条第一次以法律的形式,规定了土地权属确认、取得、变更和消灭的登记发证制度。之后,1994年颁布的《城市房地产管理法》和1995年颁布的《担保法》等法律,又相继规定了土地、房屋权属登记及抵押权登记等制度;与之相配套,建设部等部门又发布了相应的规范指导土地、房屋权属登记的行政规章[1]。与此同时,国内有些地方人民政府也先后出台了不少关于土地房屋权属登记的规定[2]。

综观我国现行的不动产登记的法律规范,可以用一字来概括:“散”。所有的关于不动产权属登记的规定均散见于各项单行的民事法律法规之中,没有一个统一的不动产登记法,且相关规定之间存在着冲突、矛盾,没有统筹协调和具体制度的统一,有一个问题则孤立地解决一个问题。在某种意义上,这种立法模式符合当时的客观现实要求;但从市场经济发展的内在要求来看,此种状况则不应当长期存在。笔者以为,加强对我国不动产登记制度现有问题的反思,进而提出、探讨完善我国不动产登记制度的具体构想,既具有理论意义,又具有实践意义,也已成为完善我国市场经济法制中的迫切任务之一。

二、我国现行不动产物权登记立法及制度存在的问题

(一)没有形成统一的不动产物权登记管理体制

所谓统一的登记管理体制,是指统一登记立法、统一登记机关、统一登记程序的管理体制。纵观世界上市场经济发达国家的立法,大多建立了较完善的不动产物权登记管理体制。如德国,不动产登记统一适用《土地登记法》,登记机关是地方法院的土地登记局;在我国台湾地区,统一适用《土地登记规则》,其土地登记由土地所在地的市、县级地政机关办理。在我国,至今未建立统一的登记管理体制,这主要表现为:

1.没有统一的不动产登记法。我国目前调整不动产登记的相关规定,散见于若干具体的法律法规中,如《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《城市房地产管理法》、原国家土地管理局颁布的《土地登记规则》、国土资源部颁布的《矿产资源登记统计管理办法》、建设部颁布的《城市房屋权属登记管理办法》等。有关内容规定散乱且有的相互矛盾,各登记机关依据不同的法律法规进行登记工作,各行其事,无形中损害了登记的客观性及权威性。

2.没有统一的不动产登记机关。我国目前从事不动产物权登记的机关呈现出“多元状态”,存在“多头执政”的局面。依据我国现行的法律、法规或规章,约有6个部门可以进行不动产登记。如土地登记在土地管理部门,房屋产权登记在房地产管理机关,草原登记在农牧业部门,林木权登记在森林管理部门等。《担保法》第42条规定的不动产登记部门就有土地管理部门、林业主管部门、县级以上地方人民政府规定的部门等,而且这些部门都具有管理不动产的行政职能。这些脱胎于计划经济体制下的不动产登记机构,以部门划界,条块分割,职能交叉重叠、界限不明,权利和义务、责任不统一,必须会带来诸多的矛盾和问题。“当两个或两个以上的登记机关权力交叉重合时,不但会损害当事人的正当利益,增加其不合理负担,而且会扰乱正常的法律秩序。”{1}

3.权属证书不统一。登记权属证书即登记机关颁发的不动产权利凭证。目前我国国土部门颁发的权属证书有国有土地使用证、集体土地所有证、集体土地使用证、土地他项权证;房产部门颁发的权属证书有房屋所有权证、房屋共有权证、房屋他项权证;林业部门颁发的有林权证等。不动产权属证书的不统一,多种不动产权属证书并行,加重了权利人的经济负担,加剧了市场规范之间的矛盾,不利于明确不动产物权状态及合理解决不动产物权纠纷。

(二)不动产物权登记的种类不健全

不动产预告登记制度是不动产物权法中的重要内容,大陆法系的许多国家均建立了完善的不动产预告登记制度。然而,我国目前的不动产登记法律规范,并没有对预告登记制度作出系统规定,对预告登记的性质、效力等也存在着不同看法。我国《城市房地产管理法》及有关规章的相关规定,在某种程度上体现了预告登记的制度价值。该法第44条第2款规定:“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”建设部1994年制定的《城市商品房预售管理办法》第10条规定:“商品房预售,开发经营企业应当与承购人签订商品房预售合同。预售人应当在签约之日起30日内持商品房预售合同向县级以上人民政府房地产管理部门和土地管理部门办理登记备案手续。”虽然前述法律及相关规章均明确规定了商品房预售合同登记备案制度,但对于该登记备案制度的性质及法律效力却并没有具体规定。在各地制定的商品房预售管理办法中,对预售登记效力的相关规定也大相庭径:有的规定未经登记无效,有的则规定未经登记仅是无法对抗第三人,不影响合同本身的生效[3]。

(三)不动产物权登记的法律效力不明确

世界上大多数国家均区别不动产物权变动的原因,分别对登记的法律效力作出明确的规定。我国现行法律尚无不动产登记效力的明确统一规定,有的法律法规将不动产登记规定为债权合同的生效要件,有的法律法规将其规定为不动产物权变动的生效要件,且未区分不动产物权变动的原因。相关法律规定的混乱、矛盾,不仅导致学术界争论不休,而且也引起实务部门适用法律的困难。

1.对因法律行为引起的不动产物权登记的效力认定不一致。一方面,我国有关法律、法规和司法解释将不动产物权登记作为不动产交易合同生效的要件,如我国《担保法》第41条规定:“……,抵押合同自抵押登记之日起生效。”《城市房地产管理法》第31条规定:“房地产抵押合同自抵押登记之日起生效。”笔者认为,不论把登记作为物权变动的成立要件还是对抗要件,都只是说明不动产物权是否已发生移转或者是否能够对抗第三人,并不意味着不动产买卖合同本身无效;否则,当事人之间不仅没有登记请求权,发生纠纷时亦不能以有效合同为依据提起诉讼。另一方面,一些法律、法规和司法解释又将不动产物权登记作为物权变动的生效要件而非合同的生效要件。如最高人民法院1995年颁布的《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》第12条规定:“转让合同签订后,双方当事人应按合同约定和法律规定,到有关主管部门办理土地使用权变更登记手续,一方拖延不办,并以未办理土地使用权变更登记手续为由主张合同无效的,人民法院不予支持,应责令当事人依法办理土地使用权变更登记手续。”最高人民法院1984年颁布的《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第56条规定:“买卖双方自愿,并立有契约,买方已交付了房款,并实际使用和管理了房屋,又没有其他违法行为,只是买卖手续不完善的,应认为买卖关系有效,但应令其补办房屋买卖手续。”

2.对因非法律行为引起的不动产物权登记的效力规定,有悖于物权法的基本理论。1990年12月建设部发布的《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第18条规定:“凡未按照本办法申请并办理房屋产权登记的,其房屋产权的取得、移转、变更和他项权利的设定,均为无效。”笔者认为,这一规定不仅与物权理论相违背,而且与我国《继承法》的有关规定相冲突。依据该办法的规定,在被继承人死亡后继承人到有关机关办理不动产登记前,由于原来的权利主体(被继承人)已不复存在,而新的权利人(继承人)尚未在法律上取得所有权,就会使有关不动产权利在一段时间内处于法律上的真空状态,这样显然不利于维护继承人的合法权益,维护物权关系的稳定。在因法院判决、征收、强制执行、时效等非法律行为取得不动产物权时,如果以登记为不动产物权变动的生效要件,也会产生同样的问题。

(四)登记中公权力干预私权利问题

与纯粹的行政管理行为不同,不动产物权登记是为了贯彻物权公示原则而设立,起着物权变动的公示作用。在计划经济“权力本位”的思维方式影响下,我国相关法律均将不动产登记行为定位于完全的国家行政行为,将登记作为一种纯粹的行政管理手段,忽视登记所应具有的私法效果和私法意义。因此,在登记过程中,登记机关凭借其手中的行政权力侵害当事人合法权利的事件时有发生。如与登记公示制度密切相关的公开查阅登记簿制度,在我国《城镇房屋所有权登记暂行办法》和《城市房屋产权产籍管理暂行办法》中均未明确规定。与此相反,《土地登记规则》第39条规定:“土地登记文件资料的查阅,按土地管理部门规定办理,不经允许不得向第三者提供或者公布。”2003年3月1日起施行的《土地登记资料公开查询办法》规定:土地登记结果,包括土地登记卡和宗地图,任何单位和个人都可以依照本办法进行查询,但对于原始登记资料,只有土地权利人、取得土地权利人同意的单位和个才人有权查询,且仅限于其土地权利范围内。笔者认为,这些规定的存在,极大地降低了登记作为物权公示手段的价值,会损害登记保护交易安全的功能,损害当事人及利害关系人的合法权益。

三、完善我国不动产物权登记制度的具体构想

当前,我国正在努力建设适应社会主义市场经济发展的法律体系。参照有关国家关于不动产登记立法、实践的成功经验,并结合我国的具体国情,笔者认为,完善我国的不动产物权登记制度,应当着力于以下方面:

(一)建立不动产物权登记的统一规则

1.制定统一的不动产登记法。与物权法的制定相适应,我国应制定一部统一的不动产登记法,改变现行的登记管理体制,对土地、房屋、森林、水面、滩涂、道路等各类不动产,适用统一的登记办法。考察各国不动产登记立法,不动产登记的立法体例大致有以下三种:第一,在民法典中对不动产登记问题加以规定。如瑞士,关于不动产登记制度主要由《瑞士民法典》第25章“不动产登记簿”规定,而无关于不动产登记的单行法;第二,在民法典之外制定专门的不动产登记法对登记问题进行统一规定。如日本,《不动产登记法》是民法的特别法;第三,在民法典物权编中对不动产登记问题作出原则性规定,并制定专门的不动产登记法作为物权程序法对物权编中的实体规定加以细化,作出更为具体的规定。如德国,《德国民法典》物权编中包含了诸多的不动产登记规范,从与实体权利关联的角度,设立登记制度;在民法典之外,德国又制定了《土地登记条例》,该条例与物权编的实体规定共同构成了完备的不动产登记制度。笔者认为,以上三种立法例,德国的做法更值得我们借鉴。这是因为,从法理上看,登记是践行物权公示原则的结果,而物权公示原则作为物权法的基本原则应当规定在民法典的物权编之中。围绕着物权公示原则,物权编必然要就公示的方法、公示的效力等问题做出原则性的规定,以此作为物权公示原则的核心与基石。但就登记制度而言,它是一项复杂的制度群,容纳着诸多的制度内容,如果物权编对登记作出详尽具体规定必然会引起民法典结构的失调,因此,由专门的不动产登记法或土地登记法对登记的内容、范围、程序等作出详尽的规定则较为妥当。笔者认为,我国可以借鉴德国的立法例,明确将不动产登记法作为物权程序法。“物权法应当重视对有关程序的规定,这主要是指对不动产物权的设立、变更、转移和废止中的登记程序的规范。”{2}不动产登记法律规范实质上是物权的程序性规范,或称为物权程序法。物权程序法必须为物权实体法服务,物权程序法与物权实体法有机结合和交叉运行所形成

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}孙宪忠.论物权法(M).北京:法律出版社,2001.457.
{2}温世扬.我国物权法之检讨(J).法学.2000,(6):25.
{3}张小勇.不动产物权登记若干问题之探讨(J).中国青年政治学院学报,2002,(6):90.
{4}梁慧星.中国物权法草案建议稿(M).北京:社会科学文献出版社,2000.143.
{5}王利明.物权法研究(M).北京:中国人民大学出版社,2002.223,225.
{6}欧世龙.不动产物权登记的若干思考(J).当代法学,2002,(9):56.
{7}谭启平.完善我国房地产登记制度的实证思考(J).西南政法大学学报,2004,(4):12.
{8}陈华彬.外国物权法(M).北京:法律出版社,2004.33.
{9}崔建远.中国房地产法研究(M).北京:中国法制出版社,1995.266.
{10}黄辉.中国不动产登记制度的立法思考(J).北京科技大学学报·社会科学版,2001,(3):68.
{11}王崇敏.我国不动产登记制度若干问题探讨(J).中国法学,2003.(2):51.
{12}王利明.试论我国不动产登记制度的完善(J).求索.2001,(6):42,44.
{13}梁慧星.中国物权法草案建议稿(M).北京:社会科学文献出版社,2001.10—11.
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