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【期刊名称】 《河北法学》
圆明园湖底防渗工程公众听证会的法律性质研究
【英文标题】 Research on the Public Hearing's Legal Nature of Lakebed Water—tight Membrane Project of Yuanmingyuan Park
【作者】 竺效【作者单位】 中国人民大学法学院
【分类】 其他
【中文关键词】 环境行政许可听证;专项规划编制环境影响报告书听证;建设项目编制环境影响报告书“听证”;行政处罚听证;非法定听证
【英文关键词】 environmental administrative permission hearing;special programs’environmental impact statement compilation hearing;construction projects’environmental impact statement compilation hearing;administrative penalty hearing;non-statutory hearing
【文章编码】 1002—3933(2005)08—0035—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 8
【页码】 35
【摘要】

《环境保护行政许可听证暂行办法》规定了环境行政许可听证制度。《环境影响评价法》规定了“专项规划编制环境影响报告书听证”和“建设项目编制环境影响报告书听证会”两类制度。另外,在我国还有环境行政处罚听证制度。圆明园湖底防渗工程公众听证会并非上述意义上的“听证”,而是类似于英国“非法定听证”的一类新型听证。现阶段立法应规定,该类听证可以参照适用《暂行办法》,予以必要的立法规制。

【英文摘要】

Environmental Protection Administrative Permission Hearing Regulation(for Trial Implementation)prescribes the environmental administrative permission hearing system.Environmental impact Assessment Act has provided two kinds of hearings systems,the special programs’environmental impact statement compilation hearing and the construction projects’environmental impact statement compilation hearing.There also is a environmental administrative penalty hearing system in China.However,the public hearing of Lakebed Water—tight Membrane Project of Yuanmingyuan Park is not belong to any one kind of the above.It is similar to the Non—statutory Hearing in Great Britain and should refer to the environmental administrative permission hearing procedures.Environmental Protection Administrative Permission Hearing Regulation(for Trial Implementation)is suggested to amend and to add a referential clause.

【全文】法宝引证码CLI.A.119902    
  
  

一、案情简介

圆明园湖底清淤、防渗工程的建设单位为圆明园管理处,工程内容为圆明园环境综合整治,包括遗址保护、整修驳岸、整理山形、清理湖淤、湖底防渗等工程。工程项目总投资约2亿元。从2003年8月至2005年3月,北京市、海淀区两级政府以及圆明园管理处已投入环境整治资金共计约8200万元。2005年,圆明园环境整治工程计划投入1.2亿元。其中,湖底防渗[1]工程共耗资3000万元,自2004年9月开工,计划于2005年4月中旬完工。

2005年3月22日,兰州大学生命科学学院客座教授张正春利用在北京开会间隙来到了圆明园,看到了正在铺设湖底防渗膜的施工正在进行,作为古生态研究学者,他意识到这一工程可能会给圆明园带来严重的生态灾难。因此决定制止此事,遂向媒体反映了此事,对其进行了曝光。随后国内多家媒体对此表示了高度关注。

2005年4月1日,国家环境保护总局根据《中华人民共和国环境影响评价法》(2002年10月28日通过、2003年9月1日起施行,以下简称“环境影响评价法”)第31条的规定作出《关于责令圆明园环境综合整治工程停止建设的通知》(环函(2005)101号),责令圆明园管理处立即停止圆明园环境综合整治工程建设,并抓紧委托有资质的环境影响评价单位编制环境影响报告书报送国家环保总局。鉴于圆明园湖底防渗项目在国家重点文物保护单位内建设,环境敏感程度高,环境影响特殊,且存在重大分歧意见,4月.5日,国家环保总局发布2005年第13号公告,称“根据《行政许可法》第46条和《环境保护行政许可听证暂行办法》第5条的规定,将于2005年4月13日上午9时在国家环境保护总局2楼多功能厅就北京市海淀区圆明园管理处通过圆明园保护整治工程指挥部实施的“圆明园环境综合整治工程”的环境影响,公开举行听证会。公民、法人和其他组织,如申请参加该听证会,可在2005年4月11日前,通过电子邮件、信件或者传真向我局提出申请。……”4月11日,国家环保总局发布《关于圆明园整治工程环境影响听证会的通告》(环函(2005)117号),通告了参加听证会的单位和人员名单,以及参加听证会的具体事项。2005年4月13日上午9点至下午1点10分,国家环保总局就社会广泛关注的北京圆明园遗址公园湖底防渗工程项目的环境影响问题,召开听证会,出席听证会的共有来自社会各界代表共73人和30多家媒体[2]。听证会程序大致如下:

1.听证会准备工作:听证员宣读听证会纪律,记录员宣布听证所涉许可事项、听证主持人、听证员名单,国家环境保护局副局长潘岳讲话,主持人宣布听证会主要议程、本次听证会5项主要听证事项;

2.张正春同志简单介绍事件发生的过程;

3.海淀区圆明园管理处的人员介绍圆明园的基本情况;

4.主持人询问出席听证的各个国家机关代表是否需要发言,均未申请发言;

5.听证会参加人27人依次发表意见或证言;

6.圆明园管理处代表做最后陈述;

7.中国社科院教授李楯代表利害关系人和社会公众做最后陈述:

8.主持人宣布听证会结束。

二、环境行政许可听证的概念及其案件种类、特征

听证在我国目前有很多种理解和表述,学者们对听证的概念界定主要有“行政听证说”{1}、“司法、行政程序说”{2}{3}、“综合说”{4}等学说。一般而言,广义上,听证应该包括司法听证、立法听证和行政听证,指有关国家机关在作出决定前,为使决定公正、合理,广泛听取利害关系人的意见的程序。狭义上,听证是指行政听证,指行政机关在制定法规规章或作出具体决定时,广泛听取利害关系人意见的程序。行政听证根据行政机关的活动性质不同,可分为行政立法听证、行政执法听证、行政司法听证。其中,“行政执法听证”是行政机关实施具体行政行为时,如果涉及单个或者涉及的是互相有争议的双方或者多方当事人时,行政机关应同时或者反复听取各方对立的观点和理由,并允许各方互相进行辩论,给予当事人陈述自己意见、理由以及反驳对方意见的机会{5}。

2003年8月27日通过、2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》(以下简称“行政许可法”)第46条、第47条菊花碎了一地和第48条规定了行政许可听证制度。《行政许可法》将“行政许可”界定为:行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为o“听证”界定为:由行政机关指派专人主持听取审查该行政许可申请的工作人员和申请人、利害关系人就事实和证据进行陈述、质证和辩论的法定程序。可见,在实践中,现行法将行政许可听证定性为行政执法听证之一种。

关于环境行政许可的概念,学理上存在几种不同的界定方法。有学者认为,环境行政许可是享有环境行政许可权的行政主体根据环境行政管理相对人的申请,依法赋予符合法定条件的相对人从事某种为环境法律法规一般禁止事项的权利和资格的一种行政执法行为{6}{7}。也有学者认为,“环境资源许可是指国家有关环境资源管理机关,根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予从事某项对环境资源有影响的活动的行为。”{8}也有学者认为,“所谓环境保护行政许可,就是环境保护行政审批,是环境保护行政管理的重要组成部分,是指环境保护行政机关对公民、法人或者其他组织提出的申请从环境保护角度进行依法审查,并做出是否准予的行为。”{9}

国家环保总局于2004年6月23.日发布了《环境保护行政许可听证暂行办法》(以下简称“暂行办法”),该暂行办法已于2004—年7月1日起施行。《暂行办法》第1条称,根据《行政许可法》、《环境影响评价法》等有关法律法规制定该暂行办法。因此应当认为,环境行政许可听证[3]属于前述行政许可听证其中之一类。但关于环境行政许可听证的概念,鲜有学者进行界定,《暂行办法》也未明文规定其定义。根据《暂行办法》第3条和第5条及其他有关条款的规定,笔者拟将其界定为:以环境保护行政主管机关作为听证组织机关,依法律规定或因其审议的重大环境许可事项涉及公共利益而依职权启动,或者依环境行政许可申请人或利害关系人的依法申请而启动听证程序,听证组织机关指派专人主持,听取审查该环境行政许可申请的工作人员和申请人、利害关系人就事实和证据进行陈述、质证、辩论的法定程序。环境行政许可听证至少具有如下特征:

1.听证组织机关、主持人、听证员、记录员和其他参加人等主体是法定的。听证组织机关也称为听证组织者,即负责具体组织听证的国家机关,一般情况下由作出行政决定的行政机关担任。虽然《行政许可法》并未明确规定组织机关,但是根据该法第4647条的规定可以推断为,作出行政许可决定的行政机关为行政许可听证的组织机关。根据《暂行办法》第3条和第8条第1款的规定,环境行政许可听证的组织机关是环境保护行政主管机关。听证主持人是指负责听证活动组织工作的调节和控制,使听证活动按法定程序合法完成的非本案调查人员的行政机关内部工作人员{5}。《行政许可法》第48条规定,“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人”,根据《暂行办法》第8条的规定,一般情况下,听证主持人由环境保护行政主管部门许可审查机构内审查该行政许可申请的工作人员以外的人员担任;如遇环境行政许可事项重大复杂,由许可审查机构的人员担任听证主持人可能影响公正处理的,由法制机构工作人员担任听证主持人。既然听证组织机关有权指定,则必然只能指定归其领导的环境保护行政主管部门法制机构内的工作人员担任。该法同条还规定,记录员由听证主持人指定。根据《暂行办法》其他有关条款的规定,听证参加人还包括听证员、听证所涉行政许可事项的申请人、利害关系人、申请旁听的其他旁听人等。

2.听证必须在环境行政许可申请人提出许可申请后,环境保护行政主管部门作出是否予以许可的决定之前,依一定程序而启动。在环境影响评价案件中,这种申请如,建设单位申请审批同意环境影响报告书。当行政相对人提出行政许可申请后,如果具有如下情形之任意一种便可以依法举行听证:(1)按照法律、法规、规章的规定,实施环境保护行政许可应当组织听证的;(2)实施涉及公共利益的重大环境保护行政许可,环境保护行政主管部门认为需要听证的;(3)环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系,申请人、利害关系人依法要求听证的。其中,第一种属于法定必须举行听证的情形,第二种属于环境保护行政主管机关可以任意决定举行听证的情形,第三种属于依申请而举行的听证。根据这些区别,可以将环境行政许可听证分为三种基本类型。且这三种类型必须分别依据一定的法定程序而启动听证,如《暂行办法》对第三种类型的听证规定了告知申请人、利害关系人享有申请听证的权利;当事人申请;受理后公告举行听证等程序。

3.听证主要事项是听取申请人、利害关系人、审查机构初审人员等参加人就所涉行政许可事项的环境影响的意见,并举证、对有关证据进行质证和辩论[4]等。且听证组织机关应事先公布案件主要听证事项。

4.听证开庭必须依照法定程序举行,依法保障听证参加人的法定听证权利,履行法定听证义务。《暂行办法》规定了事先公告送达程序;申请回避程序;庭前准备程序;陈述初步审查及其依据程序;询问、质证、辩论、最后陈述等程序;以及听证参加人的权利义务制度等。

5.听证结果具有法定效力。环境行政许可听证必须制作听证笔录,其主要记载事项由《暂行办法》明文规定,听证笔录在听证结束后,由发表证言的行政许可申请人和利害关系人核对无误并签章后具有法律效力。听证终结后,听证主持人应当及时将听证笔录报告本部门负责人。环境保护行政主管部门应当根据听证笔录,作出环境保护行政许可决定,并应当在许可决定中附具对听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明。

三、《环境影响评价法》所指的“听证会”及其特征

环境影响评价法》设立了两类“听证会”制度。

(一)专项规划的环境影响评价编制机关依法应举行的

听证会,笔者将之简称为:专项规划编制环境影响报告书听证。

环境影响评价法》第11条第1款规定:专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是,国家规定需要保密的情形除外。笔者认为,这类听证会属于本文第二部分所述的狭义听证范围,是行政执法听证之一种,该种听证会具有如下特征:

1.听证组织机关是规划的环境影响评价文件编制机关。根据《环境影响评价法》第8条的有关规定,这类机关包括两类:其一,国务院负责组织编制工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划的有关部门;其二,设区的市级以上地方人民政府及其下属负责组织编制工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划的有关部门。

2.听证事项是征求有关单位、专家和公众对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划的环境影响报告书草案的意见。主要是听取社会公众就专项规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估;预防或者减轻不良环境影响的对策和措施;环境影响评价的结论等专项规划草案所涉内容进行评议,提出意见。

3.听证举行时间是规划编制机关未将规划草案报送给规划审批机关审批前。依现行法律规定,这类审批机关如设区的市级以上地方人民政府、省级以上人民政府有关负责审批专项规划的部门。

4.这种听证会并非专项规划编制机关必须举行的,而是与举行论证会或者采取其他形式相并列的,可供选择的一种征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见的法定程序。类似于英国的“任意听证”(Discretionary Hearing),即指法律规定部长有权决定是否进行听证的情形{2}。

5.听证会具有适用除外的情形,即遇到国家规定需要保密的情形,应当不举行听证会。

6.听证会上社会公众的有关建议具有一定的法律效力。编制机关必须认真考虑有关单位、专家和公众在听证会上所提出的对环境影响报告书草案的意见,并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对这些意见采纳或者不采纳的说明。

(二)报批建设项目环境影响报告书的建设单位依法举行公众的“听证会”,笔者将之简称为:建设项目编制环境影响报告书“听证”。

该法第21条第1款规定:除国家规定需要保密的情形外,对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见。笔者认为,这类“听证”旨在听取社会公众对具体的建设项目可能造成的环境影响的意见,并非世界各国学理或者立法通行的听证制度。如在美国,听证是指听取利害关系人意见的法律程序{10};在日本,听证指行政机关作出影响相对人权益的行政决定时,就与该行政决定有关的事实及基于此的法律适用问题,提供申述意见,提出证据的机会的程序{11}。韩国《行政程序法》第2条规定,听快醒醒开学了

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}王周户,柯阳友.行政听证制度的功能探析(J),甘肃政法学院学报,1997,(2):45.

{2}应松年.行政程序法立法研究(M).北京:中国法制出版社,2001.514—515,521,517—518.

{3}杨惠基.听证程序理论与实务(M).上海:上海人民出版社,1997.1—2.

{4}(德)康费尔兹.法律辞典(M).德国:贝克出版社,1996.52.

{5}胡锦光,刘飞宇.行政处罚听证程序研究(M).北京:法律出版社,2004.11,155.

{6}周珂.生态环境法(M).北京:法律出版社,2001.140.

{7}周玉华.环境行政法学(M).哈尔滨:东北林业大学出版社,2002.122.

{8}蔡守秋.环境资源法教程(M).北京:高等教育出版社,2004.199.

{9}张国祥.环境保护行政许可实施指南与应用实例(M).北京:化学工业出版社,2004.3.

{10}王名扬.美国行政法(M).北京:中国法制出版社,1995.38.

{11}(日)室并力.吴微译.日本现代行政法(M).北京:中国政法大学出版社,1995.178.

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