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【期刊名称】 《浙江学刊》
行政公益诉讼范围的“等外”解读
【作者】 王春业王娟
【作者单位】 河海大学法学院{教授}河海大学法学院{研究生}
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政公益诉讼范围;法律监督机关;等外等
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 97
【摘要】

对行政公益诉讼范围中的“等”应作“等外等”解释,这是由检察机关作为法律监督机关的法律定位以及行政公益诉讼“保护国家利益和社会公共利益”的目的决定的。而且,从试点到实施,行政公益诉讼范围就是一个不断扩大和完善的过程。当下,最高人民检察院应当出台司法解释,明确“等”的“等外”含义,同时,各级检察机关应积极探索,为行政公益诉讼范围的扩大积累经验并创造有利条件。

【全文】法宝引证码CLI.A.1280947    
  
  

行政诉讼法》25条第4款规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。”可见,《行政诉讼法》明确规定的行政公益诉讼范围包括四个领域,即“生态环境和资源保护”“食品药品安全”“国有财产保护”“国有土地使用权出让”,与此同时,在四个领域后面又用一个“等”字。现在的问题是:对“等”字该做如何理解?是“等外”还是“等内”?对此,尚无任何权威性解释,司法实践中也有不同的看法,为此,有必要予以澄清,以指导行政公益诉讼实践。目前,对行政公益诉讼制度研究的成果不少,但专门对行政公益诉讼范围进行研究,特别是对“等”字作出解读的成果几乎没有,必须从理论上进行研究,为司法实践提出理论支撑。

本文观点是:行政公益诉讼的范围不限于《行政诉讼法》25条中所列领域,应当允许不断扩大,对“等”字应作“等外”来解释。

一、行政公益诉讼范围“等外”的理论证成

(一)检察机关法律监督权决定了行政公益诉讼范围的扩大

检察机关拥有法律监督权,提起行政公益诉讼源于法律监督权,是法律监督权在行政诉讼领域的具体运用。行政公益诉讼交由检察机关提起,而不是由其他机关或组织提起,就是因为我国检察机关具有独特的法律地位,特别是被宪法明确界定为国家的法律监督机关,依法独立行使检察权,可以说,“让检察机关有权提起行政公益诉讼……契合检察机关法律监督的宪法地位……”[1]

当然,检察机关法律监督的范围到底有多大,目前有不同观点,这主要由于宪法与相关法律规定不同而引起。宪法从抽象层面上作出规定,所规定的法律监督范围较为广泛;而相关法律则规定具体明确的范围,法律监督范围较小。其实,检察机关法律监督的范围,可分为实然和应然两种情形。其中,实然情形是现行法律已做出规定的情形,一般限于对司法机关及司法行为的诉讼监督等;而应然情形则涉及到“一般监督”问题。[2]宪法上的规定体现了一种较大范围的监督,属于一种应然层面的监督,相关法律上的规定则是根据现实状况对宪法相关条款的落实,并非是全部落实,需要根据现实发展情况不断完善相关领域的法律,将宪法中的规定逐步全面地加以落实。行政公益诉讼制度正是伴随社会发展需要,从宪法关于法律监督规定中延伸出来的一种制度,而不是对已有相关具体法律的落实,因此,必须从宪法的角度来理解,才能解释清楚;相反,如果对法律监督的范围作实然性理解,就很难理解行政公益诉讼,也难以拓展行政公益诉讼的范围。

从宪法规定的角度来理解,检察机关的法律监督权是“人民代表人会之下的分权形式:检察机关作为二级国家权力与国家的行政权、审判权平行设置相互独立”,[3]并构成了对后两者的监督。实际上,目前,除了立法外,执法、司法都是法律实施的形式。因此,从理论上讲,只要属于法律实施范围的,都属于法律监督的范围,检察机关都可以依法定程序运用国家权力进行监督。[4]这从《人民检察院组织法土豪我们做朋友好不好》的规定中也可以看出,该法2条规定,“人民检察院通过行使检察权,追诉犯罪,维护国家安全和社会秩序,维护个人和组织的合法权益,维护国家利益和社会公共利益,保障法律正确实施,维护社会公平正义,维护国家法制统一、尊严和权威,保障中国特色社会主义建设的顺利进行”,明确了检察机关广泛的法律监督权。因此,“不论是职务犯罪侦查权、公诉权、抗诉权均是法律监督权能的衍生与拓展”, “就行政公益诉讼而言,同样体现了监督的特点,针对没有达到犯罪程度的行政违法行为提起行政公益诉讼,采用诉讼的方式进行监督,迫使行政权力合法、恰当地行使,达到维护公共利益的目的”。[5]

就被监督对象的行政机关而言,在我国,以各级政府及其工作部门为主体的行政机关是重要的法律实施主体。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》59条第5项规定,县级以上地方各级人民政府可以行使的职权,包括“经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”,行政权行使的范围非常大。行政机关的职责由法律确定,意味着不但要积极行政,防止不作为;还要合法行政,不能违法。由此可见,检察机关法律监督范围的广泛性和行政机关权力行使领域的广泛性,决定了行政公益诉讼范围的广泛性,凡是行政机关在各领域内违法行政或不作为,并给国家利益和社会利益造成侵害的,都应当是检察机关法律监督的范围,检察机关都应该有权进行监督。检察机关法律监督范围与行政机关违法或不作为而致国家利益或社会公共利益受到侵害的范围是一致的,有多少这样的情形,法律监督就延伸到多少领域,检察机关皆有权提起行政公益诉讼。也意味着,对行政机关违法行使职权或不作为进行监督的领域,绝不能仅仅限于《行政诉讼法》中所列举的四个领域,在其他更为广阔领域的行政违法或不作为,也都应该属于法律监督的范围,“无论是城管执法还是拆迁问题,无论是铁道部门作出的票价上涨决定还是国有资产的流失,都涉及公共利益。如果不能处理好这些问题,将有可能导致社会矛盾不断激化,甚至可能会出现悲剧性结局”;[6]而《行政诉讼法》中所作出的,并非是穷尽的列举,因此,对其中的“等”应作出“等外等”的解释。

(二)行政公益诉讼的目的决定了范围的广泛性

建立行政公益诉讼制度的目的是为了更好地保护国家利益和社会公共利益,公益诉讼最核心的目的是保护公益,最基本的出发点是能够回应社会各界,特别是人民群众对侵害公共利益的一些行为的关切,这从行政公益诉讼试点期间相关文件以及正式入法的立法说明中可以清楚地看出。在《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中规定了“加强对国家利益和社会公共利益的保护”;在试点期间,检察机关先后发布了《检察机关提起公益诉讼的改革试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,表述了试点的目标为:“维护国家和社会公共利益”、“为了加强对国家和社会公共利益的保护”。2017年6月22日最高检负责人在向第十二届全国人民代表大会常务委员会所做的关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》说明中,在阐述行政公益诉讼制度建立的必要性时,首要的必要性就是“有利于更好地保护国家利益和社会公共利益。这是检察机关提起公益诉讼制度的着眼点。试点地区检察机关按照《授权决定》要求,牢牢抓住公益这个核心,重点办理造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。”[7]

由于现实中出现了侵害国家利益或社会公共利益而“公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼”,[8]即没有适格的原告主体,而这种侵害又往往是行政机关未依法履职造成的,特别是在我国逐步走入了经济社会转型时期,“环境污染、食品安全、垄断行业乱收费、国有资产流失等重大、甚至恶性事件时有发生,对社会公共安全、公共利益和国家利益造成了严重损害”,[9]于是就将此职责赋予了检察机关。因此,实现保护国家利益和社会公共利益的目的是行政公益诉讼制度设计的主要缘起,也是该制度运行效果的归属,行政公益诉讼范围的大小必须围绕这个目的。“对于与私人没有利害关系的行政行为,在行政私益诉讼的法律框架下就不可能受到司法审查,若其他国家监督机制失灵,就难以阻却这类行政行为损害国家利益和社会公共利益”。[10]

由于我国是一种大政府的治理模式,行政机关拥有广泛职责,每个领域都可以找到相对应的行政机关职责,行政机关违法行政或不作为而侵害国家利益和社会公共利益并非只存在于这四个领域。只要侵害了国家利益或社会公共利益,就应该允许检察机关提起行政公益诉讼。“在行政公益诉讼领域,无论是从保护国家利益和社会公共利益的现实需要,还是构建权力制约体系的长远目标来看,均应根据实践中问题的严重程度和公益诉讼的必要性、紧迫性,适度扩大行政公益诉讼受案范围,使其与行政权涉及的公益领域相契合。”[11]如果仅仅局限在《行政诉讼法》所列举的四个领域中出现违法行政或不作为时才能提起行政公益诉讼,就与行政公益诉讼制度设计的目的和初衷不相符合,就会使得许多领域的国家利益和社会公共利益在受到侵害时无法提起行政公益诉讼,无法对国家利益和社会公共利益进行及时有效地保护。因此,出于对国家利益和社会公共利益保护的目的和初衷,必然会随着实践不断发展,随着人们对相关领域认识的不断成熟,将更多领域的事项纳入行政公益诉讼范围,必然对“等”之外的领域范围不断继续扩大。

(三)从立法解释学解读出“等外”的内涵

法律条款的抽象性必须通过解释的方式获得其明确的含义。对法律条款解释的方式有许多,但首先选择的是文义解释,因为法律的语言文字是立法意图的直接载体,要阐明法律规定的含义,须先从文义解释开始,“按照法律条文用语之文义及通常使用方式,以阐释法律之意义内容”。[12]从文义解释方法上,有学者认为,“‘等’字作‘列举后煞尾’的解释时在‘等’字之后有数量词作为标志,作‘列举未尽’解释时则没有数量词标志”。[13]最高人民法院在如何理解法律规范中“等”字问题上也曾给予明确意见。[14]当然,单从文义解释还不能完全得出行政公益诉讼范围必然是“等外等”解释的结论,因为在许多法律中,都有“等”字的表述,并不都是可以作为“等外等”来解释的,要弄清行政公益诉讼范围中的“等”字,还必须结合行政公益诉讼设置的目的来解释,因为围绕着立法的目的进行解释,可以从本质上解读出立法原意,正如德国学者欧特曼所言,“立法目的之探求是启开疑义之钥匙”。[15]我国学者也认为,“虽然法律本质上为行为规范,但是人类并不是为规范而规范,而是利用法律规范去追求某些目的。法律以文字为载体,但法律文字也只是为达成目的之手段。所以,适用法律者如果知道法律的目的,亦即明白法律文字的意义。”[16]正如上文所言,行政公益诉讼是为了保护国家利益和社会公共利益,而国家利益和社会公共利益并不仅仅局限丁《行政诉讼法》对行政公益诉讼所列举的范围,而是有着非常广泛的范围,而且检察机关作为法律监督机关,其法律监督的范围也不止于《行政诉讼法》所列举的四项范围,因此,在这个目的和语义下,对行政公益诉讼范围作扩大性解释是顺理成章的,将行政公益诉讼范围的“等”字作“等外等”来解释,是符合法律解释的基本要求的。

二、行政公益诉讼范围“等外”的现实趋势

行政公益诉讼范围的不断扩大,不仅有理论上的依据,而且在现实中也一直处于不断扩大的过程。

在试点期间,《检察机关提起公益诉讼的改革试点方案》以及《

  ······

菊花碎了一地

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