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【期刊名称】 《法治研究》
再议村民委员会作为一种社会组织
【作者】 黄柳建
【作者单位】 北京大学法学院{宪法与行政法学博士研究生}
【分类】 地方自治法
【中文关键词】 村委会;社会组织;基层地方政府;村组法;现代国家建构
【期刊年份】 2020年【期号】 3
【页码】 150
【摘要】

就村民委员会的性质而言,通说将其定性为社会组织(非政府机关)。这不仅与村民委员会的实际情况相去甚远,而且也导致了理论上的混淆和实践上的混乱。本文认为,不管从概念、规范、事实、价值这四个维度,还是从域外情况来看,将其理解为基层地方政府都更为准确和适当。在概念上,社会组织的特征属性难以代入到村民委员会当中,它并非属于社会组织的范畴;在规范上,村民委员会作为社会组织与《村民委员会组织法》作为一部宪法相关法相悖;在事实上,经过现代国家建构之后,广大乡村地区已无具备社会自治的基础和条件;在价值上,如果将村民委员会定性为基层地方政府,则更有利于促进我国的法治建设以及地方自治的成长。最后,世界多数国家也都将其村级组织视为基层地方政府。

【全文】法宝引证码CLI.A.1290173    
  

一、引言

村民委员会(以下简称村委会)的性质问题是村民自治制度的核心问题,甚至可以说是研究村民自治的逻辑起点和理论基础。村民自治能否得以健康和长远发展,必须首先要明确村委会到底是一个什么性质的组织。然而,多年来《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)虽经几番修改,但一直未对村委会到底是社会组织、政权组织抑或其他性质组织予以正面和明确的规定,只是模糊地将其规定为基层群众性自治组织。[1]而在异常热闹的村民自治学术研究领域,尽管不乏标新立异的观点,但村委会作为一种社会组织(非政府机关)似乎是学术界的普遍共识,鲜有学者提出其他观点。[2]

本文认为,将村委会定性为社会组织只会导致理论上的混淆和实践上的混乱,进而影响村民自治制度的正常运行和长远发展。很显然,我国目前的乡村治理模式绝不是一个最终的模式,我国乡村治理的探索还有很长的路要走,同时也需要一个更加科学、具体和完善的理论框架。因此,本文将从社会组织概念的明晰(概念),《村组法》的法律性质与地位(规范),现代国家建构对我国乡村治理模式的影响(事实),村委会作为基层地方政府的意义(价值)这四个维度,以及域外主要国家的村级组织性质,来论证如果将村委会理解和定性为基层地方政府则更为准确和适当。

二、社会组织概念明晰与村委会

如何界定社会组织,[3]根据清华大学秦晖教授的研究,关于社会组织的定义就多达100多种。[4]不过就权威观点而言,在西方国家比较流行和被广泛接受的当属美国霍普金斯大学莱斯特·M.萨拉蒙教授在《全球公民社会:非营利部门视界》一书中所作出的界定。[5]他认为不管冠以何种名称,也无论它们如何多样化,这些实体都有以下五个特征:组织性、私有性、非营利性、自治性和自愿性。[6]前三项特征将个人、政府、企业(公司)排除在社会组织的范畴之外,而后两项则说明作为社会组织至少所应具有的属性,即自治和自愿原则。

国内就社会组织概念的界定,比较有代表性的观点,如王名教授认为社会组织泛指那些由各个不同社会阶层的公民自发成立的,在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态。[7]王名教授强调非营利性、非政府性和社会性是社会组织的基本属性。[8]俞可平教授认为,作为公民社会主体的民间组织(社会组织),必须具备非政府性、非营利性、自主性、志愿性等普遍特征,这样的民间组织的存在和发展也是改革开放后的中国社会区别于改革开放前的传统体制的重要方面。[9]

值得注意的是,由于我国当前仍处于社会转型和组织变迁的特殊时期,如果将上述特征直接套用到我国的各类社会组织中,那么大部分社会组织都不是典型意义上的社会组织。有学者就曾指出我国社会组织多呈中间形态,具有一定的不纯粹性和不完全性。原因在于,我国许多社会组织是政府在职能转变过程中,主动让渡部分公共管理职能,自上而下建立的社会组织,具有明显的“准政府性”。[10]因此,单从特征出发来理解它,往往难以完全捕捉我国社会组织所体现出的复合性及其与国家之间的真实关系。[11]有鉴于此,邓国胜教授认为,中国目前的情况下,最简单的办法还是笼统地采用排除法,即将财政拨款的政府作为“第一部门”,以营利为目的的企业作为“第二部门”,而其他社会组织均属于“第三部门”。[12]也就是说,我们可以将政府机关、企业之外的所有组织(不包括家庭)纳入社会组织的范畴,这类组织包括事业单位、社会团体、民办非企业单位(即民办事业单位)等。

综合上述观点,本文认为,不管处于什么样的时代背景和制度环境,也不管这样的时代背景和制度环境有多么复杂和特殊,如果一个机构或组织被称之为社会组织,至少应满足以下四个条件:第一,它不是企业或公司。即作为一个社会组织,如果它的成立是以营利为目的或主要活动内容为营利活动,那么它就是企业或者公司,而非社会组织。

第二,它不是政府机关。政府机关是按照宪法和相关组织法的规定而设立的,代表国家依法行使公权力,组织和管理国家事务的机关。通常而言,现代政府应遵循以下原则:(1)民主原则,即以民主政治制度为自身的合法性来源。这里的民主政治制度,是指以公民的意志作为其政治合法性的基础,通过民主选举产生国家机关工作人员,让其民主决策、民主管理,并对其民主监督的方式,来组织和运作政府的一种国家治理方式和制度。(2)法治原则,即政府机关的组织形式和职权范围都有宪法、组织法或其它法律加以设定和规范。根据法无授权不可为原则,政府机关只能在法律所规定的职权范围内活动,超出部分则为无权或越权行为。(3)权威原则,即政府机关凭借宪法、法律和武装力量为后盾,使其行为具有以约束性和强制性为特点的权威性。这里不仅要求政府机关以外公民和组织要服从其权威,同时也强调政府机关上下层级间的领导或指导关系。如果一个组织或机构同时符合上述三个原则,那么它应该就是一个政府机关,而不会是其他性质的组织。

第三,它所从事或管理的主要事务应为社会事务。这里的社会事务主要是指经济营利事务和国家行政管理事务之外的其它事务。由于社会组织不是企业或公司,因此它所从事或管理的主要事务自然不可能也不应该是经济营利事务。同样,由于社会组织也不是政府机关,因此它的主要事务自然不可能也不应该是国家行政管理事务。

第四,它的设立及其成员入退机制上具有自愿性。政府机关的设立必须按照宪法、组织法、其他相关法律的要求设立,遵循严格的法定程序。其成员的加入和退出也严格遵循《国籍法》以及中央与地方相关户籍管理条例的规定。但社会组织不同,不管是从它的概念及其特征,还是相关法律规范上来看,[13]其设立及其成员在加入退出选择权上都具有自愿性。自愿性原则是社会组织相区别于政府机关的重要特征之一。

显然,如果我们将上述四个社会组织所应满足的条件代入到村委会当中,不管从其设立的初衷、权力来源、组织形式和职权范围,与乡镇政府之间的关系,主要从事的事务的性质,设立及其成员加入退出上是否具有自愿性等方面来看,都不是一种社会组织,而更像是基层政府机关。

首先,公社体制废除后的村民自治制度,其实质是党支持农民当家做主,在农民的主动参与中确立其主体地位,并将分散的农民吸纳到国家体制中来,以此建立对国家的认同,达到国家治理与村民自我管理的协调,从而推进中国社会主义民主政治的发展。[14]因此,建立村民自治制度、设立村委会的初衷是要把村民自治作为民主训练班,继而推动更大地域范围的社会主义民主实践。[15]这里的民主是一种包括培育公民文化和素质,提高参政议政能力,影响和参与政府决策等在内的民主政治制度而不是广义上讲的一般意义上的民主参与。

其次,村委会的权力来源、组织形式和职权范围都有宪法和法律的明确规定。《宪法》111条为村委会的设立提供了宪法上的依据,而《村组法》则对村委会的设立与撤销、组织结构、村委会成员的产生、职权范围等都作了详细的规定。因此,其设立、职权范围和权力的行使等都严格按照对政府机关所提出的法治原则进行。不接我们电话 也不给拒接原因

第三,从上下级关系上看,乡、民族乡、镇的人民政府对村委会拥有指导的权力,而村委会则有协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作的义务。[16]更为值得一提的是,绝大多数村仍属行政建制村,即通常所说的行政村。作为行政村,仍然有义务服从上级组织的指示,协助上级完成政府任务。这种命令-服从通过自上而下的党组织系统来实现。[17]因此,村委会从某种程度上讲也符合对政府机关所提出的权威原则。

第四,不可否认,根据《村组法》的规定,村委会的事务主要是社会事务。但在实际中,它也同时承担着大量政府职权范围内的行政事务,且这些行政管理和服务事务已经越来越成为村委会的主要事务。著名村民自治研究学者徐勇教授曾经指出:建制村作为国家的基层组织单位,仅国家法律赋予其法定的行政职能就达一百多项。正因为如此,建制村又被称为“行政村”。大量的行政任务要通过建制村的村民委员会加以落实,由此导致村委会的“行政化”。[18]

最后,根据《村组法》规定,村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意,报县级人民政府批准。[19]还值得一提的是,村集体成员的身份并不是自愿加入或退出的,而是由法律规定强制加入。出生于本村或户籍在本村的村民根据法律规定自动加入村集体组织,并享有村民自治的各项权利。因此,不管是它的设立还是其成员加入退出都不具自愿性特征。

三、作为宪法相关法的《村组法》

村委会设立和运行的主要法律依据是《村组法》。因此,准确定性村委会的性质,关键在于弄清《村组法》到底是一部什么性质的法律,权利主体和义务主体是谁,及其主要任务是什么。

首先,关于《村组法》的性质。在第九届全国人大常委会法制讲座第八讲《关于有中国特色社会主义法律体系的几个问题》中,时任全国人大法律委员会主任委员王维澄指出,我国的法律体系划分为七个法律部门比较合适,这七个部门是:宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。[20]那么,《村组法》属于上述七个部门的哪一个?在具体阐述宪法及宪法相关法时,王主任就讲到为了保障公民的民主权利,扩大基层民主,制定了选举法、代表和村民委员会组织法、城市居民委员会组织法等。[21]因此,根据官方的正式表述,我们确定《村组法》在性质上是一部宪法相关法。[22]

对于上述判断,还可以从《村组法》的语词解释,村委会在《宪法》和《民法总则》章节中所处的位置这两个方面加以佐证。第一,在语词解释方面,《村组法》全称《中国人民共和国村民委员会组织法》。根据《法学词典》的解释,“组织法专门规定某类国家机关的组成和活动原则的法律,是实体法的一种”,如《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》等。[23]因此,我们可以将《村组法》视为与《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等基本法律在性质上一样的法律规范,且它们都是宪法相关法。

第二,从村委会在《宪法》和《民法总则》章节中所处位置来看,1982年第一次将村民自治载入《宪法》时,就将村委会列在地方各级人民代表大会和地方各级人民政府这一章之内。[24]2017年3月15日第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的《民法总则》也将基层群众性自治组织法人与机关法人放在一起,一道定性为特别法人。[25]很明显,《宪法》和《民法总则》都将村委会视为与地方各级人民政府性质相同的机关。

其次,关于《村组法》的权利主体和义务主体及其主要任务。本文认为,既然《村组法》是一部宪法相关法,那么我们只要知道宪法相关法所必然要求的权利主体和义务主体及其主要任务,就可以确定《村组法》的权利主体和义务主体及其主要任务。而确定宪法相关法的权利与义务主体及其主要任务,首先在于明确其与宪法的关系是什么?在不成文宪法国家中,由于不存在成文的宪法典,因此宪法相关法本身就构成宪法的组成部分。而在成文宪法国家中,由于兼具一部成文的宪法典和各类宪法相关法。那么两者的关系如何?一方面,宪法相关法与宪法一样,都是“国家法”“权力法”“权利法”。另一方面,宪法的某些规范具有原则性和抽象性,宪法相关法是对这些具有原则性和抽象性宪法规范的规则化和具体化。[26]因此两者在调整对象和立法目的上具有一致性,宪法相关法也是“宪法”法。如此一来,只要明确了宪法的权利与义务主体以及其主要任务,就可以确定宪法相关法的权利主体和义务主体是谁,及其主要任务有哪些。

第一,关于宪法的权利与义务主体。对此,可以从宪法与其他法律之间的关系中加以把握。根据宪法基本原理,国家是由全体公民让渡出部分权利而组成的共同体。为了使国家不致侵犯人民自身,人民通过通过宪法来控制和限制政府的权力与行为。人民制定宪法的目的在于规范政府而不是自己,在于约束政府而不是自己。因此宪法的方向应该是人民对政府的控制,而其他法律则是人民授权给政府的为了有效治理国家和社会而制定的,而为人民设定权利与义务的规则,其方向则是政府对人民的约束。换句话说,法律是政府为促进和保障公共利益为人民设定的义务,而宪法是人民为了控制国家和保障自身的自由与权利为政府设定的义务。因此,宪法的权利主体是公民,承担宪法义务的主体是国家和政府机构,而不是公民个人或私人机构。[27]

第二,关于宪法的主要任务。对此,可以从“宪法是公法”这一主要特征中推导出来。公法与私法相区别,由奥斯汀在1832年的《法理学讲义》中首次提出,他同时指出了公法的两大组成部分:宪法与行政法。[28]所谓公法,就是关于公共权力机构的设置、官员组成及其产生方式、机构的权力及其限制等方面的法律。[29]理解公法,最关键的是把握其规制的对象是公共权力机构,即政府。具体内容涉及政府的机构设置及其权力范围,任职人员的产生方式及其职权,不同政府机构之间的权限划分,政府与私主体之间的法律关系等。既然宪法属于公法,那么宪法的主要任务也必然是规定政府机构的组成、政府权力与义务的划分、政府和公民的关系等基本问题。[30]

可见,不管从官方的正式表述,《村组法》的语词解释,还是村委会在《宪法》和《民法总则》章节中所处的位置来看,《村组法》在性质上都是一部宪法相关法。而宪法相关法在本质上又是“宪法”法,它的权利和义务主体及其主要任务都与宪法的要求一致。由此推导,《村组法》的权利主体是公民,义务主体是政府,其主要任务是规定政府机构的组成、政府权力与义务的划分、政府和公民的关系等基本问题。综上,如果将村委会理解为一种社会组织,则与《村组法》作为一部宪法相关法存在理论上的冲突,而认定为基层地方政府则是一种比较准确的定性。它作为人民公社的替代组织,事实上就是一级包含经济、政治、社会、文化等各种功能在内的基层组织。村委会建设无疑是基层政权建 果然是京城土著


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