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【期刊名称】 《青少年犯罪问题》
未成年人综合保护信息共享平台构建原理研究
【作者】 宋志军毛泽金
【作者单位】 西北政法大学刑事法学院{教授,法学博士}西北政法大学{硕士研究生}
【分类】 司法
【中文关键词】 少年司法;社会支持体系;未成年人综合保护信息共享平台
【期刊年份】 2020年【期号】 3
【页码】 67
【摘要】

未成年人综合保护信息共享平台是少年司法社会支持体系的运转轴心,然而相关问题的理论研究仍然较为薄弱。少年司法的社会化属性要求对政府部门之间、政府部门和社会之间的条块分割进行改革,增强社会支持部门间资源共享、协同合作的能力。未成年人综合保护信息共享平台的构建应充分考虑少年司法的社会化属性,因地制宜地明确当地未成年人综合保护信息共享平台的构造,开发针对困境未成年人的信息发现、事件处置、政策制定等功能,向未成年人提供相关教育、矫治及其他社会工作服务的项目与渠道。

【全文】法宝引证码CLI.A.1290223    
  

一、问题的提出

少年司法具有综合性、社会性、协同性的属性,涉罪未成年人的社会化处遇、未成年被害人的综合保护都有赖于发达的社会支持体系,且广泛社会参与是少年司法社会化及未成年人顺利回归社会的重要前提。[1]发达的社会支持体系有赖于未成年人保护信息的及时获取和充分利用,所以作为“未成年人信息处理中心、未成年人事件处置中心以及未成年人政策制定中心”,未成年人综合保护信息共享平台亟须建立。自2004年以来,原中央综治委、民政部、共青团中央等部门在推进未成年人保护和社会支持体系建设方面颁布了一系列实施意见及试点方案,为未成年人综合保护信息共享平台的建设实践提供了依据。[2]在实践探索层面,根据未成年人综合保护信息共享平台的主导牵头部门不同,可以区分为政法委模式、团委模式、民政模式、检察模式与民间模式等类型。[3]但是,理论界和实践部门对未成年人综合保护信息共享平台构建基础理论的研究仍显薄弱,尤其是未成年人综合保护信息共享平台建设的理据、未成年人综合保护信息共享平台的属性、功能及构造等理论问题均值得深入探讨。本文以上述问题为导向,对构建有利于实现社会力量广泛参与的未成年人综合保护信息共享平台的基本理论问题展开讨论。

二、未成年人综合保护信息共享平台建设之理据

未成年人刑事司法社会支持体系,是指由若干相互联系的制度、机制等有机构成的整体,它能够为社会力量的参与创造条件,并且为社会力量参与的有效性和可持续发展提供保障。[4]未成年人综合保护信息共享平台即是作为未成年人刑事司法社会支持体系之一部分存在的,其功能范围涵盖少年司法中的社会参与,又超出少年司法中的社会参与,旨在实现社会支持体系的信息共享、资源链接及力量整合。未成年人综合保护信息共享平台建设既是出于少年司法实践的考虑,也是出于社会支持体系的设想。

(一)超越司法:少年司法的社会化属性

与成年人司法制度相比,少年司法更具有开放性,与社会的互动更为积极,对社会支持更为依赖。[5]在此意义上,少年司法超出了传统成年人刑事司法的框架,处遇而非刑罚、儿童福利、社会参与等概念时常出现于少年司法制度的论述当中。首先,少年司法强调处遇而非刑罚,此处的处遇是指社会化的处遇方式。有学者认为处遇与刑罚的区别在于,行为和处遇之间并不存在必不可少的联系;对某人的处置之所以为之,是因为我们认为他将由此“情况好转”。[6]然而,少年司法程序中的未成年人境遇并非全然相同,所以处遇的方式是个别化的,其中社会化处遇方式的占比要高于机构化处遇。于是,在处遇决定作出后即需要有能够执行处遇决定的社会力量参与、改善未成年人现实困境。其次,少年司法强调儿童福利,既包括未成年人刑事司法程序中未成年人权益的保障,又包括诉讼程序之外实现未成年人的再社会化。无论是前者还是后者,仅由司法机关或政府职能部门来完成是不现实的。此时,必然需要其他主体承担起少年司法中的未成年人权益保护及再社会化相关服务的责任。再次,未成年人犯罪具有一定的社会因素,预防未成年人犯罪的工作应从少年司法程序之外开始。现有研究成果表明,未成年人犯罪不可仅归因于其自身,未成年刑事犯罪的背后还存在家庭和社会等多元因素。所以,为了能够尽量减少进入少年司法程序,由社会力量参与预防未成年人犯罪是必不可少的。最后,在我国未成年人刑事司法的实践中,对未成年人的犯罪与侵害未成年人的犯罪给予了同样的关注。并且,保障未成年人权益与预防未成年人犯罪之间存在紧密的联系,而两者均无法离开社会力量的广泛参与。前两者是少年司法的应有之义,而后两者则是少年司法在未成年人综合保护工作方向上的合理延伸。但是,其均指向了相同的一点:仅由司法机关或政府部门参与少年司法或未成年人综合保护都是不充分的。少年司法的社会化属性要求包括司法机关、政府部门、群团组织、社会团体、社区及志愿者在内的社会力量的广泛参与,这种参与少年司法或未成年人综合保护的过程即指社会支持。

(二)现实困境:何以构建社会支持体系

传统的政府部门之间、政府和社会之间在社会治理过程中的作用发挥依然存在条块分割的局限,这种局限或表现为职能的交叉或空白,给具有综合性、社会性、协同性的少年司法所需要的社会支持体系构建造成了体制上的障碍。社会支持体系是一个由若干相互联系的制度、机制等有机构成的整体,未成年人综合保护信息共享平台即是其中之一。在社会支持体系的构建中,首先,要有一个能够为未成年人司法和社会服务的需求方及提供方的信息交换提供便利的平台。事实上,未成年人综合保护信息共享平台乃至整个社会支持体系的核心任务即是满足未成年人司法和社会服务的需求,该目标的实现离不开未成年人司法和社会服务需求信息的交换和共享,提高社会参与和服务效率是建设未成年人综合保护信息共享平台最直接的动机。其次,社会支持的深化要求有适当的主体可以链接原本分散、分割的社会力量,并对其进行合理的调配以实现未成年人司法和社会服务资源的整合。在实现信息共享的基础上,未成年人司法和社会服务的供求双方将会以一定的形式展开合作。很显然,包括合作的形式、服务的质量、日常的管理等活动均不可能由社会力量或政府机关中某一方来完成,在实践中通常均需要成立一个独立的组织完成上述事项。再次,构建社会支持体系要求展开跨部门的合作,仅仅以联席会议或其他非常设的机构来实现部门之间的合作是不稳定的,部门间的协调联动需要一种常态化的机制将其固定下来,为部门间合作的开展提供便利。最后,完整的社会支持体系应当能够实现全社会的资源共享,除了在特定区域内具有跨部门合作的能力之外,也需要能够在解决跨区域的社会资源调配问题方面发挥一定的能动作用。很显然,从一个区域的某个机构到另一个区域的某个机构之间,在对接上是极其困难的,所以此时迫切需要一个能够代表社会力量的机构对两地的需求与供给进行链接。综上,社会支持体系的构建与深化催生了对信息共享平台的需求。

三、未成年人综合保护信息共享平台之属性

少年司法社会支持体系的构建要求对政府部门之间、政府部门和社会之间的条块分割进行改革,增强社会支持部门间资源共享、协同合作的能力。未成年人综合保护信息共享平台旨在破解当前在体制上的条块分割困境,增强社会支持部门协同合作能力,故笔者将平台称为少年司法社会支持体系的运转轴心。现阶段对未成年人综合保护信息共享平台属性的考察,一方面取决于对平台的功能预期,另一方面取决于平台构建的现实基础。基于此,笔者认为复合性是平台最根本的属性。

(一)功能上的复合性

信息发现功能、事件处置功能、政策制定功能是未成年人综合保护信息共享平台基本功能板块。发现有司法和社会服务需求的未成年人并满足其需求,在积累大量数据的前提下,掌握区域内未成年人综合保护工作的规律并制定相应的犯罪预防及权益保护政策是平台最基本的功能预设。社会支持体系自未成年人刑事司法领域向未成年人综合保护领域的扩张有其内在的逻辑:少年司法并非是孤立存在的,其社会化属性决定了社会支持体系的覆盖范围不应局限于传统的刑事司法领域,而更应当注重防患于未然。显然,未成年人综合保护信息共享平台能够实现这种事先预防与保护的目标。

1.犯罪预防与权益保护的复合。在未成年人综合保护信息共享平台的具体功能中,例如信息发现功能、政策制定功能的实现过程中,均存在一个预先的设定:即未成年人困境的易转变性。某个类型的困境未成年人,当其所处的社会为其提供了一定的条件,就有可能产生另一个类型的困境。具体而言,作为犯罪预防工作对象的有严重不良行为的未成年人,其现实中的合法权益是否也面临着被侵害的危险?作为权益保护工作对象的未成年人,如留守儿童,是否会因为监管条件的缺失而更容易触犯法律的规定?答案是肯定的。所以,未成年人综合保护信息共享平台所欲解决的问题不是单一的犯罪预防或权益保护,而是两者的集合。综上所述,犯罪预防与权益保护目标的复合作为笔者对平台的功能预期,构成了平台复合属性的一部分。与此同时,该层面上的复合属性将对未成年人综合保护信息共享平台具体功能的发挥产生重要的影响,如信息共享的形态、政策制定的倾向均需要考虑到这种复合性。

2.司法服务与社会服务的复合。在未成年人综合保护信息共享平台的事件处置功能中主要有两方面的内容:一是对未成年人司法及社会服务资源进行链接。二是对未成年人司法及社会服务进行转介。平台功能复合属性的第二个层面即服务内容的复合性,其实质是未成年人综合保护手段的复合。在实践当中,未成年人往往同时需要心理咨询、技能培训、日常照管和陪伴等服务,任何一个机构、部门都不可能全部包揽,为满足未成年人多样化的需求,就需要通过未成年人综合保护信息共享平台将司法社工服务、心理咨询、技能培训等服务项目作为资源链接的对象,并建立资源链接机制以规范服务流程。在此基础上,平台所提供的服务必然是各类未成年人需求的集合。该层面上的复合属性也将对未成年人综合保护信息共享平台的事件处置功能的发挥产生重要的影响,这意味着平台应当坚持以未成年人的需求为导向。

(二)构成上的复合性法小宝

在实践中,未成年人综合保护信息共享平台的探索各具特色,形成了符合当地实际情况的运行模式。根据主导机构的不同,可以分为政法委主导模式、团委主导模式、民政局主导模式、检察院主导模式和社会公益组织主导模式等多种实践样态。但是,实践中的各类“综合保护平台”“信息共享平台”更能体现出条块分割的局限性,未成年人保护工作如果过于侧重某一方面,势必不利于综合保护格局之形成。基于此,笔者认为理想中的未成年人综合保护信息共享平台在构成上应是具有复合性的,这种复合性体现为一种官方主导、社会参与的特征。无论是哪一种未成年人综合保护信息共享平台,即使社会化程度再充分,同样离不开官方力量的支持与配合。

1.运行机制的复合性。未成年人综合保护信息共享平台的运行机制由四部分构成:信息共享、资源链接、服务转介以及协同合作。四个机制共同构成了平台运行的基本框架。在上述四个机制当中,平台始终处于最为关键的位置,同时扮演着信息共享场所、资源链接中心、服务转介主体、协同合作媒介等角色。未成年人综合保护信息共享平台将四个机制密切联结在一起,这也形成了平台运行机制复合的特性。如果以满足未成年人司法和社会保护服务需求这一行为为中心,那么信息共享与资源链接是满足未成年人需求的前提条件,服务转介是满足未成年人需求的具体举措,协同合作是满足未成年人需求的重要保障。平台的任何一个机制均具有一定独立性,但是更准确地讲,平台的任何一个机制均存在于同一个系统中。未成年人综合保护信息共享平台功能的发挥,需要建立在这种系统的联系之上。所以,第一个层面上的复合性是指平台运行机制的系统性。

2.参与主体的复合性。未成年人综合保护信息共享平台的参与主体大体等同于社会支持体系的组成部门,具体而言,既包括各承担未成年人综合保护职能的政府部门、司法机关,同时也包括各未成年人保护组织、司法社会工作服务机构、有能力承担社会责任的企业乃至作为单个主体存在的社会公众等。未成年人综合保护工作,尤其是在社会支持体系的语境之下,从来都不仅是官方或民间的单独行动。越是发达的社会支持体系越是需要官方力量的支持与引导,未成年人综合保护信息共享平台作为社会支持体系的一部分,更是需要官方力量与社会力量的协同参与以实现平台的复合功能。平台破解未成年人保护力量分散、分割困境的方式即是通过将各类力量集中于平台,并以未成年人综合保护信息共享平台为触手,从中心发散至各个未成年人需求端口。综上,该层面上的复合性是指平台参与主体的广泛性。

四、未成年人综合保护信息共享平台之功能

未成年人综合保护信息共享平台旨在以未成年人保护信息发现功能、未成年人保护事件处置功能、未成年人保护工作预测功能的发挥来实现其在未成年人综合保护领域的社会支持作用。发现、处置与预测共同构成了未成年人保护工作完整的逻辑循环,未成年人综合保护信息共享平台的运行需要以发现、处置与预测功能的实现为基础,而上述功能的实现过程即平台的运行过程。

(一)未成年人保护信息的发现功能

未成年人综合保护信息发现功能具体表现为对未成年人司法及社会服务需求信息进行收集、对收集的海量信息进行筛选、对服务需求进行分类和评估。通过收集、筛选、分类和评估,能快速、准确地将保护及服务需求信息转介到专业服务机构。

1.收集未成年人综合保护信息。传统意义上的困境未成年人信息收集端口主要分散于各个行政、司法机构,而所谓的困境未成年人信息也都是对涉及未成年人的事件(案件)进行处理或处理之后才获取到的,属于未成年人综合保护信息的被动获取方式。但是,在当前的实践中也出现了部分主动获取未成年人综合保护信息的方式。例如胶州市人民检察院联合市教育体育局成立保护未成年人权益信息员队伍,聘请的信息员为该市各初级中学的团委书记和小学的大队辅导员。信息员可直接向检察官反映发现的未成年人保护相关问题,并建立“微信群”,实现信息共享。[7]除此之外,实践中还存在大量以社区化、网格化的形式获取未成年人综合保护信息的机制。笔者认为,社会参与的广泛性在未成年人保护信息获取方面体现为信息收集途径与收集方式的多样化,各未成年人保护职能部门之间的信息共享机制的建立同样至关重要。

(1)民众参与提供未成年人保护信息。前述“被动获取”及“主动获取”未成年人综合保护信息的方式在实质上是带有官方色彩的信息获取,然而,由民众直接提供相关的未成年人保护信息将更加及时、准确。在通常情况下,信息报告程序的繁琐、报告渠道的陌生均不利于民众向平台提供相关的未成年人综合保护需求信息。在未成年人综合保护信息收集方面应提倡信息收集与反馈渠道的多元化,通过设置丰富的信息收集端口及信息获取载体以支持未成年人综合保护信息的发现功能,保证各类有关未成年人保护的信息能够较为便利地进入未成年人综合保护信息共享平台。

(2)未成年人保护职能部门共享信息。少年司法具有综合的属性,并不意味着只有在对涉罪未成年人进行社会化处遇或未成年被害人进行综合保护时,才需要社会力量的广泛参与。在另一个意义上,未成年人困境在一定家庭及社会条件得到满足的情形下极有可能发生转变也是少年司法综合性的体现。例如,有严重不良行为的未成年人若缺乏妥善的引导与介入,则更有可能在将来涉嫌犯罪。在实践当中,有严重不良行为的未成年人信息通常由公安机关掌握,然而公安机关在对此类未成年人进行相应的处理之后缺乏后续的跟进措施。笔者认为,该类信息若能在未成年人保护职能部门之间共享,并转介至有服务能力的机构或者相关主体,则能够在预防未成年人犯罪方面产生更大的作用。

2.筛选未成年人综合保护信息。信息收集与反馈渠道的多元化决定了对未成年人保护信息进行筛选是有必要的。在信息来源单一且可靠的情况下,信息的真实性、有效性将得到有效的保障。然而在实践中,为了能够最大限度地接受来自各收集与反馈渠道的信息,平台不得不在信息的丰富及时与真实有效之间做出取舍。未成年人保护信息的筛选机制旨在从平台接收到的丰富且杂乱的各类信息中,将无效信息、不实信息以及重复信息过滤在平台事件处置程序之外:(1)无效信息。无效信息是指与未成年人综合保护工作无关的信息:其一是如婚恋交友、情感咨询等平台保护功能之外的未成年人服务信息;[8]其二是如为成年人提供法律援助等非未成年人保护及服务之信息。(2)不实信息。不实信息主要是指信息来源所提供的信息在形式上符合平台处理信息的要求,但并不具备真实性的要件。例如,儿童出于好奇等心理,联系平台谎称其长期遭受虐待而请求平台保护。(3)重复信息。重复信息是指平台已经在对该信息反映之事件进行处置,又接收到的反映同一事件的信息,对于重复信息应识别是否存在新的情况。

在操作流程方面,未成年人综合保护信息的筛选程序至少应当经由以下四个步骤。首先,就平台所接收到的信息的有效性进行审查,与未成年人保护无关的及不在平台保护范围之内的信息即不必进一步审核。其次,就具有有效性的信息的真实性进行审查,审查的形式应以实质审查的形式展开,确保信息的来源及内容真实。再次,就信息的重复性进行审查,完全重复的信息即无继续处理之必要;存在新的情况的,应当对新的情况进行记录。最后,就可利用的信息登记造册,作为未成年人事件处置的事实依据。对未成年人保护信息进行筛选是平台发现功能的重要保障,过滤无效、不实及重复信息应当审慎进行,以保证由多元化收集与反馈渠道中获取的信息真实、有效性。

3.区分未成年人综合保护信息。未成年人保护信息的分类是指对经筛选的有效信息,依据不同标准进行分门别类。显然,采用不同的信息分类标准将在很大程度上影响到平台后续工作的开展。笔者认为分类程序应以未成年人保护事件为中心,按照以下标准进行:

(1)未成年人保护事件涉及的部门职能。即该信息的处理是需要多部门协同配合还是只需要某一具体部门介入即可。例如,处置在校中学生(未成年)的违法犯罪行为显然需要学校、公安机关的协同配合。以未成年人保护事件涉及的部门职能为标准对未成年人综合保护信息进行区分,能够实现未成年人保护事件的繁简分流:涉及多部门职能的事件,应由多部门开展协调并做出相应安排;仅涉及某一部门职能的事件,可以直接进入到转介程序或采取其他相应措施。

(2)未成年人保护事件处理的难易程度。即特定未成年人保护事件在处理过程中的复杂性。以未成年人刑事案件为例,涉罪未成年人不认罪或有迹象表明案件在办理过程中可能存在严重违法行为的相对而言就较为复杂。[9]笔者认为,应当重点关注此类案件的办理过程,例如可要求法律援助机构指派有丰富的经验的法律援助律师介入案件;要求检察机关及时介入案件办理程序等;对于难度相对较小的案件则只需要按照平台通常的流程办理即可。

(3)未成年人保护事件处理的紧迫程度。未成年人综合保护信息共享平台可将信息分为红色、橙色、黄色、蓝色等多个紧急级别。例如未成年人刑事案件办理过程中,办案机关在开展讯问(询问)时需要提供合适成年人在场维权,尤其是在侦查阶段往往是当日甚至立即需要合适成年人提供服务。对于此类事件应立即进行处理。而对于紧迫程度较低的未成年人保护事件,也应当尽快、及时处理妥当。

(4)未成年人保护事件处理的具体需求。例如可将未成年人具体需求划分为法律保护需求、物质帮助需求、心理服务需求等,在各类一级需求之基础上还能继续进一步细化:法律保护需求可以包括刑事司法保护、民事司法保护等;民事司法保护又能进一步细化为涉及食品安全的保护、涉及医疗卫生的保护等。从未成年人具体需求出发,对未成年人保护信息进行分类、对未成年人保护事件进行处理是对儿童利益最大化原则的最好遵循。未成年人综合保护信息的分类标准或许不尽相同,但均指向以繁简分流的形式,来实现未成年人事件(案件)的妥善解决。

4.评估未成年人综合保护信息。未成年人综合保护信息的评估是指基于分析未成


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}宋志军:《论未成年人刑事司法的社会支持体系》,载《法律科学》2016年第5期。

{2}姚建龙:《未成年人保护综合反应平台的建设与构想》,载《青年探索》2017年第6期。

{3}孙谦:《关于建立中国少年司法制度的思考》,载《国家检察官学院学报》2017年第4期。

{4}李海雁、闫薇:《两部门合作推进社会工作参与未成年人司法保护体系建设》,载《中国社会工作》2019年第1期。

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