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【期刊名称】 《河北法学》
法治视野下的我国行政机关权力之争
【英文标题】 Seeing the Disputes of Powers among Our Country's Executives from the Viewpoint Of Rule of Law
【作者】 黄先雄【作者单位】 湘潭大学法学院
【分类】 行政管理法【中文关键词】 行政机关;行政权力;法治
【英文关键词】 the utives;utive power;rule of laW【文章编码】 1002—3933(2006)07—0021.05
【文献标识码】 A【期刊年份】 2006年
【期号】 7【页码】 21
【摘要】

当前,我国行政机关之间的权力争议现象大量存在.由于缺乏制度化、规范化的解决渠道,这些争议往往很难得到及时有效的解决。我们必须不断完善行政法律体系,一方面明确规定各行政机关的权限、尽可能减少行政机关之间权力争议的发生;另一方面通过赋予权力争议机关寻求争议解决的法律责任、建立制度化和规范化的行政系统内部权力争议解决机制、完善行政机关第三人诉讼制度和构建机关诉讼,将行政机关之间的权力争议“绳之以法”,以促进法治政府的早日实现。

【英文摘要】

Today,there are a great number of disputes of powers among the utives in our Country.These disputes still can not be dealt with timely and effectively because of the unperfect law.We should deal with these disputes of powers by law for fulfilling legal government earlier.We must do our best to make the administrative law system perfect,and prescribeunambiguous boundaries of utive powers and the liabilities of the utives in dealing with disputes of powers.We must construct a series of dispute-settled institutions in or beyond administrative system.such as action of public authorities,the litigation of third party utive admitted to join in the case.

【全文】法宝引证码CLI.A.120156    
  
  

当代法治理念的核心在于国家权力要依法行使,“政府也要守法,这是法治的真谛”{1}。政府守法包括两个方面,一是政府在处理与公民、法人或其他组织的关系时,应守法;二是政府内部各机关之间在处理相互关系时,也要守法。当然,两者的前提是有法可依。长期以来,政府守法的第一个方面备受关注,但人们对其第二个方面却倾力较少。尤其是对行政机关之间的权力争议问题极少关注,似乎这仅仅是行政系统内部的问题,既无关“依法行政”之宏旨,也无关行政相对人权益之保障,但事实上并非如此。目前,我国行政机关之间的权力争议大量存在,这些争议在我国由于缺乏制度化、规范化的解决渠道,很难得到及时有效的解决,这不仅导致行政机关之间纠纷不断,而且严重影响行政相对人的权益或公共利益,将行政机关之间的权力争议纳入法律规制的渠道已成为迫在眉睫的事情。

一、行政机关之间权力争议的表现形式

通过下述几则案例,对我国行政机关之间的权力争议现象可窥其一斑:

案例一,1995年7月28日,四川省技术监督局根据举报查获了四川夹江县彩印厂非法印制的2万个四川名优产品“彩虹”灭蚊药片的包装盒和一些日本富士一号农药说明书,并认定该厂的印刷机、库房为制造假冒、伪劣产品的工具、场地,根据我国《产品质量法》对其生产用机器、库房、工具等进行了封存。该厂不服,以技术监督局超越职权为由提起行政诉讼,请求撤销该局的封存决定并赔偿损失。在法院审理该案件的过程中,四川省工商行政管理局明确指出技术监督局在夹江打假是越权行为,并指示夹江县工商行政管理局接手办理,矛盾冲突于是又在两个省级行政机关中展开。夹江县法院不敢轻易下判,只好逐级上报至最高人民法院商请国务院裁决{2}。

案例二,2000年3月,四川省大英县象山镇周某购买了一辆运输型拖拉机,并持合法有效证件,经大英县农机监理站审查后报遂宁市农机监理所办理了上户手续和运输型拖拉机牌照。同年6月24日,周某驾车路经大英县蓬莱镇,遇大英县交警路查,认为周某所持行驶证上注明的车辆类型与所驾车辆不符,以运输型拖拉机是农用汽车应到县交警大队注册上户为由,当场扣押了周某的行驶证。周某随即向大英县农机监理站反映,农机监理站答复:所持证照合法有效。7月3日,周某又驾车路经蓬莱镇时,再次遇到上次扣证的民警查车,该民警又要扣周某拖拉机的号牌,周不同意,双方发生争执。交警强行将周某的拖拉机拖回交警大队,并将周某关押到派出所,于次日晚才放出{3}。

案例三,2003年1月27日,河北省辛集市的四名出租车司机先后出车送“客人”(可能是有预谋的“钓鱼”行为的“鱼饵”)到晋州宾馆时,被晋州市运管站的执法人员以他们所持辛集市城建局核发的道路运输证无效为由,相继将他们的出租车扣留,并要罚款一万元。直到2月27日,通过上级有关部门协调,晋州市运管站才放了他们的车、取消罚款决定,但是并没有答应赔偿四台出租车停开一个月所造成的损失,而且上级有关部门在协调过程中,也没有对辛集市城建局核发的道路运输证是否有效做出裁定{4}。

分析上述三则案例,结合我国行政机关工作实际,可以发现:行政机关之间的权力争议既可能发生在国务院的各部委之间或同一地方政府的不同部门之间,如案例一;也可能发生在不同地方但同级别政府的不同部门之间,如案例三;还可能发生在上级政府部门与下级政府或下级政府部门之间,如案例二,甚至可能发生在国务院与地方政府之间以及上下级地方政府之间[1]。这些争议既包括积极的权力争议,即主张只有自己或与自己同性质的机关才有某项权力,而否认对方有某项权力,上述三个案例都是如此;也包括消极的权力争议,即否认自己具有某项权力(这种权力可能难以带来利益却徒添责任),现实中部门之间的许多“踢皮球”现象就属于这种权力争议。发生在行政机关之间的这些争议不仅可能导致行政系统内部的纠纷,而且往往使行政决定之间互相矛盾,直接影响行政相对人的权益,如上述案例二、三。有些权力争议如去年4月份国家环保总局与淮河水利委员会关于谁有权力发布淮河流域所能容纳的污染物总量的争议{5},虽不直接影响相对人的权益,却直接影响公共利益。

二、行政机关之间发生权力争议的成因分析

众所周知,矛盾是世界普遍存在的现象。行政机关之间的权力争议也是矛盾的一种表现形式,是不可避免的事情,无论法律规定如何完善都是如此。我国行政法律体系本来就很不完善,行政机关的权限规定有的非常笼统、不明确,有的相互矛盾、不严谨,有的甚至没有规定,导致行政执法体系比较混乱,而且现阶段行政执法人员的素质参差不齐,行政事务中发生权力争议便屡见不鲜,上述几则案例只是我国不相隶属的行政机关之间权力争议现象的缩影而已,相互隶属的行政机关即上下级行政机关之间也存在权力争议现象,只不过在现行行政权力层级架构下问题没有突显而已,暂不在本文作探讨。

在案例一中,争议的焦点是:夹江县彩印厂违法印刷的“彩虹”灭蚊药片包装盒是否为产品。根据我国《商标法》、《产品质量法》、《反不正当竞争法》等法律,一方面难以认定“彩虹”灭蚊药片包装盒是否为产品;另一方面如果认定为产品,技术监督机关和工商北大法宝行政管理机关之间管理权限的分割又不明确,即两者都可能有管辖权。四川省技术监督局和工商行政管理局之间权力争议就在所难免。发生此种权力争议,一是由于事物本身的复杂性使然,二是由于法律关于行政机关之间的权力分割不明确所致。类似的情形如河道挖沙问题,由于其涉及河道管理、水利建设、矿产资源和国土的利用,按现有法律法规规定,河道管理部门、水利部门、矿产资源部门和国土部门等都有管辖权,现实中这些部门经常为此发生权力争议但往往得不到及时解决,造成多头执法、管理混乱,行政相对人不堪其苦。不过,现在长江流域的挖沙问题,经国务院协调处理,已统一划归水利部门管理[2]。

在案例二中,四川省广安市交警部门认为农机部门核发的运输型拖拉机牌照无效,就是认为农机部门没有此项权力。四川省农机部门本来是根据四川省公安部门的依法委托行使农用拖拉机的检验、发牌和驾驶员考核、发证的,但由于对运输型拖拉机的定性存在分歧,交警部门认为运输型拖拉机是农用汽车,应到交警部门注册上户;农机部门认为运输型拖拉机就是一般的农用拖拉机,其有权进行注册登记、发牌发证,导致权力争议发生,最终受损的是老百姓。这种权力争议的发生是由于法律解释不到位造成的,或者说是由于事物界分的复杂性造成的。

在案例三中,晋州市运管站认为辛集市城建局核发的道路运输证无效,亦即否认城建局有颁发道路运输证的权力。按照《河北省道路运输管理条例》和由石家庄市机构改革领导小组审定同意的有关“石家庄市交通局主要职责和局机关各处室主要职责”的通知精神,石家庄市政府确定石家庄市交通局作为出租车行业的行政主管部门。按照我国行政系统下级服从上级的要求和我国政府行政各层级部门对口设置、业务归口管理的体例,辛集市(县级市)应该由其石家庄市交通局的下级对口部门即交通局作为辛集市出租车行业的行政主管部门,而不应是城建局。但根据1998年国务院办公厅颁发的第67号和第86号通知精神,各级地方政府可自行确定出租车的管理部门。辛集市政府作为一级地方政府确定的出租车主管部门是辛集市城建局,又符合国务院规范性文件的规定。正是由于晋州市运管站和辛集市政府双方对相关规范性文件和通知在理解和执行上存在分歧,才导致了辛集市出租车晋州被扣事件的发生。这是典型的因相关规定不严谨、有矛盾所导致的权力争议。我国地方政府组织法第66条规定,地方政府各工作部门受本级政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受上级主管部门的业务指导或者领导。该规定回避了业务指导或领导的具体内容、形式、权力和责任以及如何与同级政府的统一领导相衔接、相协调等实质性内容,而相关“法律、法规”又迟迟不见出台,这也是导致权力争议不断发生的原因之一。

另外,在地方保护主义、部门保护主义屡禁不止的今天,有些地方政府或政府部门受地方利益、部门利益所驱使,曲意理解法律法规,争夺权力的现象也普遍存在。总之,行政机关之间的权力争议,有的源于法律的缺陷或缺位,有的源于行政事务本身的复杂性,有的源于行政执法者的争权故意,等等。

三、行政机关之间权力争议的现行解决机制及问题

我国现行法律法规对行政机关之间尤其是各级政府部门之间的权力分割并不明确,对争议的解决机制更是涉及甚少。《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》以及两个《特别行政区基本法》等,只是粗线条地规定了各级政府的职责权力,对政府各部门的权力并未涉及,对部门之间、部门与下级政府之间权力争议的解决机制、机构和程序等少有规定。相关的条文只有:《立法法》第86条,“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院裁决。”至于争议机关如何申请裁决、国务院裁决程序如何、有无时限规定等没有明确。另,国务院国办发(1998)39号文件《国务院法制办公室职能配置内设机构和人员编制规定的通知》规定,国务院法制办的职责之一是“协调部门之间在有关法律、行政法规实施中的矛盾和争议”,至于争议部门如何申请此种“协调”,法制办如何协调、协调不服怎么办等,并没有规定。

在我国行政实践中,行政机关之间权力争议的解决方式主要有以下几种

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}龚祥瑞.比较宪法与行政法(M).北京:法律出版社.2003.96.

{2}马怀德.行政诉讼原理(M).北京:法律出版社,2003.78—80,159,160.爱法律,有未来

{3}华君.部门之争苦煞无辜百姓(J).山东农机化.2002,(13).

{4}赵永兵.刘波.两地政府部门争议未决道路运输证苦了辛集“的哥”(N).燕赵都市报。2003—03—03.

{5}笑蜀.值得称许的“部门之争”(N).南方周末,2005—04—14(1).

{6}执法“打架”须找法制办执法部门争议变“商量”为“裁决”(EB/OL).http://www.szonline.net.2004—07—01.

{7}任进.试论中央与地方权力争议解决机制(EB/OL).中国法学网,2004—10—09.

{8}(德)弗里德赫尔穆·胡芬.莫光华译.行政诉讼法(M).北京:法律出版社。2003.367—368.

{9}(日)盐野宏.杨建顺译.行政法(M).北京:法律出版社,1999.436—438.431.

{10}王名扬.法国行政法(M).北京:中国政法大学出版社.1988.681.

{11}(美)米尔伊安·R·达玛什卡.司法和国家权力的多种面孔(M).北京:中国政法大学出版社。2004.129.

{12}杨海坤.章志远.反思与重构:我国行政诉讼类型化之研究(A).胡肖华,黄先雄.权利与权力的博弈——行政诉讼法修改纵横谈(C).北京:中国法制出版社.2005.118.

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