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【期刊名称】 《行政法学研究》
中国NGO发展的社会解读
【副标题】 兼论NGO发展中的政府角色
【英文标题】 Social Interpretation of NGO Development in China
【英文副标题】 Also on Role of Government in NGO Development
【作者】 张晓燕【作者单位】 复旦大学
【分类】 民政和社会保障事业管理法【中文关键词】 NGO发展;社会解读;政府角色
【英文关键词】 NGO Development;Social Interpretation;Role of Government
【文章编码】 1005-0078(2011)03-036-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 3
【页码】 36
【摘要】

政府职能的转变要求公共行政改革沿着公务放权和地方分权的路径进行,而二者的实现都有待NGO组织的发展。中国NGO组织作为一种社会力量在敦促政府依法行政、参与社会公共事务方面发挥了极其重要的作用,然而中国NGO的发展依然面临种种困境。以美国NGO发展的调研范本为依托,从社会角度探寻NGO发展困境解决的路径,最终落脚在NGO发展中的政府角色问题上,当为中国的社会转型、政治改革寻求一条可循的路径。

【英文摘要】

The transformation of government function requires public administration being reformed into delegating power of public affairs and decentralization, the realization of which both depend on the development of NGO. Being a type of social power, China's NGO plays a significant role in urging government administrating by law and participating in social public affairs, encountering with many difficulties nevertheless. Therefore, basing on the investigation sample of NGO development in the U.S.A., this paper tries to seek the solution path for NGO development dilemma from social angle, i.e. the role of government,expecting to find a way to follow for China's social transformation and political reformation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1157257    
  
  随着我国市场经济的发展,执政党执政理念的提升,国家开始主动地向社会归还权力,逐步实现公务分权、地方分权。市场化取向的经济改革和政府职能的转变为民间组织的发展提供了社会空间,[1]与改革开放前相比,中国社会组织得以蓬勃发展,彰显了中国公民社会的形成。据统计,截止到2005年底,我国共拥有各类社会团体168 000个,民办非企业单位146 000个,基金会999个。[2]这些社会团体包括行业组织、社区自治组织、慈善机构、学术团体、职业性利益团体、公益咨询服务组织、公民自助组织等。这一系列数据充分展示了中国社团发展的蓬勃景象,民众已经意识到自己有权决定与自身有关的社会事务,至少有参与及影响决策的权利,并切实以其特有的方式实现了与中国社会现实更大范围和更深度的对接,以更严肃、理性的态度参与到社会公共事务中,作为一股新生的力量敦促行政机关依法行政。但是,NGO组织也面临着一系列发展中的问题,这些问题经常使NGO组织陷于困境。本文通过美国的一个实例—FOOD BANK,试图解读这种困境。
  一、NGO组织在中国发展的困境—政府态度与资源问题
  近些年,鉴于民间自治组织、社会团体的蓬勃发展以及一些公众事件中公民的反应,不得不承认中国公民社会正在形成中,总体而言,其发展状况相对乐观。尽管如此,NGO在我国仍遭遇很多尴尬,NGO并没有在公共行政领域发挥应有的作用。我国NGO发展的困境在于政府不支持和生存资源短缺。
  首先,政府出于维护政权的考虑,对于社会组织、自治团体的设立,一直保持高度警惕的态度。尽管我们一直在强调,国家必须为社会NGO组织及其发展提供制度支持,降低其设立门槛,但其实国家一直在社会组织的发展上态度不那么积极,在大一统的文化传统之下,中国的传统观念中社会组织的发展总是与社会反抗、社会暴动相联系。中国地广民众,地方割据的历史画面曾经频繁出现,因此,从稳定政权的角度考虑,政府并不希望社会过度地独立与活跃,因此对于NGO组织的发展一直有一种消极的态度。除了从政权稳定性角度考虑不愿意过多支持社会组织发展外,一个重要的原因就在于,社会组织并没有在中国社会的公共事务中发挥任何突出的积极作用,政府没有感受到社会组织的优势所在,自然也就缺乏支持其发展的动力。
  与由成熟公民构成的美国社会不同,长期习惯于依赖政府的中国民间社会确实缺乏自治能力,但这是否就意味着政府不能放手让公民自治,让NGO充分发展呢?如前所述,社会自治能力的缺乏,先不论社会对于政府的制约作用的缺失,相关社会组织的缺位也会使政府限于被动状态,没有NGO和公民的合作,仅仅依靠政府对公民进行“生存照顾”,必将使政府背上沉重的负担。2008年初中国遭遇的南方冰雪灾害,似乎只看到政府独自忙碌的身影。政府与NGO组织之间,到底是伙伴还是敌对关系?
  另外,中国的NGO组织一直都面对生存和发展资源短缺的困境,导致其独立自治性缺乏。尽管大量的社会自治组织出现,但这些社团、民间组织体现出对政府有很强的依赖,很多时候不仅没有代表其成员实现其利益诉求,反而充当起政府利益的代言人,北京市出租车涨价过程中,其行业协会就毫不犹豫地站在了政府一边,与司机们反对涨价、要求降价的利益诉求完全背道而驰,妇联、共青团、村委会、居委会等这些本应该为服务于其成员利益的社会自治组织却与政府之间有着密切的联系,甚至被贴上“政府部门”的标签。之所以对政府表现出如此的依赖,缘于中国NGO组织发展面临的种种困境,包括设立初始合法地位的取得、设立后的有效运转、运转中的各种责任承担问题。以社会组织合法地位的取得为例,取得合法身份的“登记”是政府权力运行问题,这个入口的放开需要政府观念的转变。近些年来,政府对待社会组织的态度尽管总体还是比较消极,但是政府政策还是有所松动,2004年3月,新的《基金会管理条例》颁布,200万元人民币成为非公募基金会的最低门槛,在一定程度上降低了设立有关公益组织的难度。但是不可否认的是,政府在这个问题上,仍然人为地为NGO的发展设立了很多障碍,如《社团登记管理条例》中社会组织必须找到能够为其“担保”的政府部门做其娘家,才能够被赋予其合法地位的规定就是一个典型的体现。民间组织登记管理上的双重许可制度,民间组织监管上的双重负责体制,年度检查制度,请示报告制度等一系列制度性障碍使得民间组织发展面临着注册困境、定位困境、资金困境、知识困境、人才困境、信任困境等多重困境。
  中国的NGO组织之所以必须遵循相关的政府管制,从根本上是希望依赖政府获得其生存所需的资源。尽管一些社团是通过自我筹集资金解决财政问题,但事实上大量的社团组织由于缺乏有效的融资途径现在仍主要依靠政府的财政支持。政府从设立、财权、人事权上控制了社团,导致我国社团实际上很大程度上就成为官办、半官办的组织。这些组织的大部分活动都是政府安排或者是在政府指导、监管下完成的,其行为带有浓厚的行政色彩,也基本上都服务于政府利益,至于代表其成员所进行的维权活动和中立的社会自治管理活动,则是涉足得少之又少。这样的社团、组织所构成的公民社会就是一个政府主导型的公民社会,是对政府具有高度依赖性的社会。已有学者指出,[3]这种困境最终决定了其自治性、独立性的有限,也就无法作为一种中立的力量,审视行政机关的行为,实现监督行政机关依法行政、维护自身权益的目标,自然也就无法为实现行政法治发挥应有的作用。
  建国60年,是中国的治道之术在不断转变的60年。“中国的历史传统是一个儒家、道家、法家、佛家杂糅并存的社会,因此,有内用黄老(道家的清净无为),外示儒术(仁义道德),落实于法家(中央大一统集权统治)的说法。”[4]无为、大一统的思想本身就和西方自由主义的强调个体权利的原子论背道而驰,强势的国家权力几乎衍生到社会的各个角落,社会成员是一种臣民生存状态。不仅是专制权力的附庸物,还身受宗法道德的严格束缚,我们的社会文化是一种“臣民文化”。在“家国天下”的理念之下,根本不存在国家、社会的二元划分,国家主导一切。1949年建国后,由于特殊的社会背景,“单位制”等政策措施将社会完全纳入国家权力的支配当中,国家几乎完全吞噬了社会。所以,对于中国而言,个体性格和权利意识都处于一种极度匮乏的状态,这样的环境下代表着公民自我权利意识,作为社会重要力量的NGO的发展也就没有任何的空间。
  但是,随着市场经济的发展,我国社会面临转型,这是历史上首次产生了商业文明对传统农业文明的根本性冲击。一个民族的文化传统是在漫长的历史进程中形成的,具有坚韧的连绵性。当新的文化来得过于迅猛而超过传统文化的承载力时,往往会引起文化断裂,新旧文化之间因为严重的不和谐而发生强烈的冲突。正如上文所分析的,农业文明之下所造就的是以等级关系和宗法道德关系维系的社会,个性和权利意识被淹没在共性和责任义务之中。市场经济、商业文明之下,人们逐渐形成了以平等、自由为基础的契约利益和权利意识,开放性、横向性、世俗性的社会联系与交往取代了纵向的、道德化和闭合式的传统农业文明的生活方式,农村人口不断地伴随城市化进程离开土地,告别传统的靠天吃饭的模式,城市人也伴随单位制的解体成为松散的个体,这一切都意味着中国传统依靠家族血亲、道德等级所维系的社会整体的解体,市场化环境下的人们不仅面临着剧烈的社会震荡、利益分化和结构重组,也面临着价值观、文化心理、道德观念、精神信仰等等的变迁。在商业文明的冲击之下,社会的权利诉求在不断增长,但旧的价值体系解体,新的价值体系并未形成,导致没有了凝聚社会的力量,虽然国家权力无处不在、全面控制甚至呈现出庞大高压之势,但由于力量的有限和正当性的有限,使得国家在基层社会呈现强弩之末、无力应付之势,国家与社会矛盾激烈。另一方面,国家吞并了社会所带来的消极后果就是社会没有自我管理和自我舒缓的能力,国家失灵时,只会产生对于国家的不满和“造反”心理,暴民政治以群体事件的形式导致社会震荡。社会利益主体权利意识的苏醒和增强,惟一的应对策略就是对于这种权利利益的“确认”和“疏导”,也就是要让这些多元权利和自由要求,能通过良性的渠道得到表达和实现,通过“多元对话”实现和谐。社会利益的表达仅仅依靠个体是不现实的,众多的利益必须通过整合的方式予以表达,即使是在民主已经实现、多数人利益得到保障的国家,少数人的利益也必须通过集体性的组织形式表达出来才更具有说服力、科学性和现实性,,NGO组织就是国家与社会进行沟通的缓冲带。具有共同利益、共同爱好的个体集聚在一起,形成一定的组织,在力所能及的范围内自我管理自我事务,在需要国家协助时与国家沟通,这不仅使碎片化的社会重新整合,也使得社会事务不再单独地依靠国家,社会也具备自我管理的能力,必要时,具备和国家沟通能力,这不仅有利于自由权利的保障,更有利于形成理性的秩序意识,减少社会与国家的对抗。
  其实中国并不缺乏西方概念下的关注和致力于社会公共事务的NGO组织,但从上文的梳理中可以看出,其生存状况并不乐观,并没有很好地实现其创立宗旨。原因何在?中国的NGO发展中,实际核心矛盾就是政府态度和资源的紧缺问题,如何能够让政府正确看待和处理与NGO组织之间的关系,让组织“不差钱”是NGO组织能够生存的关键。所有的社会组织负责人在介绍其发展瓶颈时,都会提到一个共同的核心问题:组织的发展难在如何获得政府的有效资金支持。在这样的一个结论背后,笔者不禁要提出两个疑问,组织的有效运行必须有资源支持,但资源支持的问题是否只有获得直接的资金支持才能够解决?也就是说资源是不是仅仅意味着资金?其次,是否所有的社会组织的发展只能够单一地依靠政府支持,除了政府之外没有其他的资源供应方式?北京大学互联网法律中心
  二、一个范本的解读—美国FOOD BANK调研
  在中国的制度环境下,很难找到NGO组织得以良性运行的模板所在,且哈耶克早就让我们警惕建构理性的有限性,所以探寻NGO组织运行最为有效的路径就是寻找到一个良性运转的模式,从其经验理性中寻找到对于中国NGO组织得以借鉴的经验所在,所以社会调研成为文章进行进一步探讨的入口。
  本文社会调查的对象是美国一个叫做Food Bank of Yolo County的普通民间组织。因为这是一个美国民间专注于解决饥饿问题的组织,为了防止西方经验与中国问题两张皮,对于西方的关注必须建立在其与中国问题的联系之上。饥饿是任何一个国家都必须面对和解决的问题,对于中国这样一个农村人口占据大多数的发展中国家尤为突出。美国与中国,尽管一个是发达国家,一个是发展中国家,但是不论富足与贫困,饥饿都是两国都必须面对的问题,所以关注解决饥饿问题的组织能够实现西方经验与中国问题的结合。更何况,中国的社会组织,特别是民间组织的发展,一直是一个敏感、充满困境的问题,如果问题讨论的初始就以一个美国民权组织为基础,寻求中国的出路所在,显然过于激进,,Food Bank这样一个有些“去政治化”的组织经验,对于中国而言更具可接受性与实施性。
  FOOD BANK是美国民间一个专注于解决饥饿问题的非盈利性组织,隶属于FEEDING AMERICA,[5]全美有200多个FOOD BANK,分布于不同的行政区域。YOLO COUNTY的FOOD BANK位于一个叫做WOODLAND的小镇,[6]是YOLO COUNTY负责解决饥饿问题的最大的非盈利性组织,创立于1971年.当时由于美国处在严重的经济危机中,一边由于购买力降低导致大量食物因保质期临近而扔掉,引发大规模的食物浪费,另一方面是不断上升的饥饿人群,面对这样的不平衡,居住在DAVIS的六名妇女自发地组织起来,到商场、生产地去收购即将到期的食品,然后把它们分发给需要食物的饥饿人群,这就是FOODBANK的前身。FOOD BANK通过购买或者接受捐助,获得食品资源,进而向不同的饥饿人群提供食物的方式解决饥饿问题。FOOD BANK创立初始每年能够募集25 000磅食物,目前己经发展到300万的食物募集量,通过不同的项目,每月有18 000人到2万人直接或者间接地从FOOD BANK获得食物救助。
  下面我们来看看FOOD BANK主要从事的救助项目:
  1.足够的食物—雨伞项目(Enough to Eat(ETE)-The Food Bank's umbrella program)。这是FOOD BANK所进行的最常规、最主要的项目,是通过从工厂、零售商、超市、农场和个人接受捐赠或者购买获得食物,将食物发放给位于YOLO COUNTY的70个非盈利性组织,再由这些组织将食品分发给饥饿人群。由于这些组织创立宗旨的多元性,他们所致力于服务的受众几乎涵盖了有可能产生饥饿问题的各类人群,比如学生、无家可归的人、低收入群体、信徒等。该项目的主要特征是FOOD BANK不直接向饥饿人群发送食品,而是作为一个食品配送中心,把食物发送给非盈利性组织或分配给有关解决饥饿问题专门项目,依靠他们把食物送到需要资助的人群中。这样的运作方式确保了受益群体的广泛性,克服了单一依靠FOOD BANK所出现的由于其能力的有限性而受众范围受到限制的问题。
  2.周五的餐桌—有限的直接发放项目(Fridays Table-limited direct distribution toindividuals)。每个周五的早上7时到8时,不需要出示任何证件,YOLO COUNTY的社区成员就可以到FOOD BANK的仓库领取所需食物,或者以现金购买高出现金价值十倍或者更多价值的食物(即以1美元就能够购买10美元以上的食物)。从2004年该项目开启,最初只有10个人领取食物,目前已经发展到平均每周有200人会到现场领取食物。
  3.移动的市场—移动的食品发放项目(Moveable Market-A mobile fresh producedistribution)。移动的食品发放项目主要是面对有学龄前儿童的低收入家庭,该项目不定期地把当地的新鲜食品直接送到这些家庭,同时对他们进行有关的营养学教育,并向他们派送农夫市场经营信息,食品券信息等对于这些家庭而言很重要的食物资源信息。
  4.运输食物项目。运输食物项目是指FOOD BANK通过与各级政府签订相关协议,[7]帮助政府完成社会福利责任,主要是帮助政府运输相关食品到特定地区,从而获得有关的政府资金支持的项目,这是FOOD BANK募集资金的一种方式,也是其获得政府资助的主要方式。该项目的典型代表是紧急食物协助项目(Emergency Food Assistance Program (EFAP))和农村食物派送任务(Rural FoodDelivery(RFD)),前者主要是由美国农业部与FOOD BANK签署的协议,由美国农业部向生产商购买食物,交由FOOD BANK按其指示将食物配送到当地35个地区的有关低收入家庭中;后者则是由FOODBANK每月将700包25磅重的食物运送并分配到农村地区的低收入者手里,该项目是FOOD BANK与YOLO COUNTY签订的协议,但项目拨款则是来自于联邦政府,目的在于解决农村地区物资稀少、购买路径有限的问题。政府之所以会依靠FOOD BANK运送食物,主要是考虑其比较熟悉当地情况,并且与各个当地的非盈利性组织有很好的联系,更为重要的是FOOD BANK拥有一个很强大的志愿者组织,他们无偿地为FOOD BANK服务,依靠他们派送食物比依靠各级政府雇佣相关人员要节约很大的成本,而且各级政府支付给FOOD BANK的运输费用,由于志愿者们不收取任何的回报,实际上就可以转化为FOOD BANK的管理资金,用于支持其自身运作和支持更多的应对饥饿问题的项目,所以是一个一举多得的方式。
  除了上述以提供食物为主的项目,FOOD BANK还有其他的一些与解决饥饿问题相关的辅助项目,比如在其仓库的旁边开采出一块种植地,教授种植方法,以“授之以鱼不如授之以渔”的方法解决饥饿问题,它还不定期地组织有关营养学的讲座,帮助家长健康抚养儿童。
  FOOD BANK运行所需的资源主要包括食物、资金和人力,食物资源如上所述,主要从工厂、零售商、超市、农场和个人接受捐赠或者购买获得,资金来源和人力资源从何而来呢?
  1.资金资源。FOOD BANK从创始初期的每年17 000美元的财政预算,目前已经提高到650 000—年的财政预算,其现金需求小部分用于维持其日常运转、管理,绝大部分是投入到项目中,购买食物或者是支付项目运行所需的费用。目前用于前者的资金占其资金总量的4%,96%的资金投入到了解决饥饿问题的项目中。资金主要来源于三个渠道:政府、个人和自身经营。
  FOOD BANK的资金有26%是来源于政府,这一事实对对于政府具有严重依赖的中国自治组织极具价值,也就是说,该组织并不是主要依靠政府的资金支持,政府以外的收入才是该组织最为主要的资源来源。从政府获得资金支持主要通过两个途径:其一是直接的政府拨款(grants),美国各级政府在其财政预算中都会包括一部分用于支持各类社会组织从事各项社会事业的经费,FOOD BANK就通过向政府提交申请报告介绍其所从事项目及其拟需要资金的情况,由政府审批后获得一定数量的政府拨款。这些资金由三级政府提供,即联邦、州和郡;其二是如前所述,FOOD BANK通过与政府签订有关运输协议,帮助政府分发食物,履行合同义务从而获得履约费用(fee),获得政府资金支持。
  从个人,则是指FOOD BANK从个体、公司、基金等接受捐赠获得资金的途径。FOOD BANK有专门负责向社会宣传、争取捐助的工作人员,他们通过游说、发送邮件或者给基金会提交申请报告等方式获得社会捐助,目前FOOD BANK每年平均有3 500人向其提供捐助,人均捐助量达到58美元。个人捐助是FOO

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