查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《法治研究》
国有财产监管制度研究
【英文标题】 Research on Regulatory System of State Property
【作者】 李昌庚【作者单位】 南京晓庄学院社会发展学院{教授}
【分类】 国民经济与社会发展法【中文关键词】 国有财产;监管立法;国资委;财政部门
【期刊年份】 2014年【期号】 4
【页码】 53
【摘要】

只有在市场经济社会,在政府职能转型的背景下,以区别于高度集权社会的政府干预行为和市场经济社会的传统政府干预行为的政府干预行为,才有所谓的监管存在。监管与监督密切相关,但又不完全相同。这是国有财产监管制度构建的前提。以此为基础,分析了我国国有财产监管存在的问题,提出了国有财产监管制度构建的基本原则,并从国有财产监管机构设置、权力配置、职责、监管范围、内容、手段等方面阐述了国有财产监管的基本制度构建,进而提出了国有财产监管立法建议。

【全文】法宝引证码CLI.A.1189686    
  一、国有财产监管涵义
  虽然监管(Regulation)一词与管理(Administration)和监督(Supervision)密切相关,但不能把“监管”理解为“管理”和“监督”的简单结合。“监管”一词来源于西方国家市场规制理论,是指在市场经济社会,政府为了弥补市场失灵和政府失灵而采取有别于传统政府干预行为的各种手段,对市场或其他行为目标所采取的相对独立的主动干预和控制活动。只有在市场经济社会,在政府职能转型的背景下,以区别于高度集权社会的政府干预行为和市场经济社会的传统政府干预行为的政府干预行为,才有所谓的监管存在。[1]
  监管一般分为经济监管(又称为“经济性管制”)与社会监管(又称为“社会性管制”)。这也是学界共识。[2]所谓经济监管,是指在市场经济社会,政府为了弥补市场失灵和政府失灵,对诸如垄断和存在信息偏差等领域涉及市场秩序和经济价值的行为目标所采取的有别于传统政府干预行为的相对独立的主动干预和控制活动。比如电力监管、能源监管、金融监管等。所谓社会监管,是指在市场经济社会,政府为了弥补市场失灵和政府失灵,对诸如卫生健康、安全、环境保护等领域涉及社会价值的行为目标所采取的有别于传统政府干预行为的相对独立的主动干预和控制活动。[3]比如食品监管、药品监管、环境监管等。如果对监管再进一步划分的话,还包括行政监管(或称为“行政性监管”),即关注政府内部的规程与运行机制。[4]OECD 组织即持此种观点。
  关于国有财产监管,学界和实务界往往将“监管”与“监督”混淆,以国有资产监督或国有财产监督加以论证和阐述。即便提及“国有资产监管”,也未明确“监管”与“监督”的关系。比如有学者认为,国有资产监管是指监管者在多变的客观环境下设法运用各种资源来影响国有资产运作,以达到国有资产保值增值目标的各种活动和过程。[5]也有学者并未明确国有资产监管与总出资人监督职能的关系,似有混同嫌疑。[6]其实,如前所述,“监管”与“监督”虽然有交叉,但并不完全相同。就我国目前国有财产而言,“监督”不仅涉及政府设立专门监督机构的监督,还涉及国有财产出资人或股东监督,如国资委、财政部等,以及人大、司法等国家机关监督和社会监督等。如日本、韩国等国在国有财产立法中提到的“会计检查院”、“监察院”以及咨询机构等均为一般意义上的国有财产监督。而“监管”往往特指政府设立相对独立的专门机构对市场或其他行为进行主动干预和控制的活动,以便于克服市场失灵和政府失灵。“监管”实际上是政府试图通过修正政府干预行为来强化对市场或其他行为的一种特殊行政监督。也有学者认识到了国有财产监管这一特性。比如有学者认为,国资监管是政府专门机构的监督管理职能、行政执法权力。[7]
  因此,笔者认为,国有财产监管,是指在市场经济社会,政府为了弥补市场失灵和政府失灵,对国有财产领域所采取的有别于传统政府干预行为的相对独立的主动干预和控制活动。
  国有财产监管主要具有如下几个特点:(1)由于国有财产监管是相对独立的特定行政机构的一种具体行政行为,理应受到行政法和经济法规制。(2)国有财产监管主体依据国际惯例,除了具有行政权外,还应当具有一定的准立法权和准司法权。这也应是我国监管机构所应追求的目标。之所以是准立法权和准司法权,就在于其仍是以行政权为基础的权力运行机制的移植与借鉴,如行政裁决行为、行政立法行为等。(3)国有财产监管兼具经济监管、社会监管和行政监管多重特性。其中,企业性国有财产监管一般为经济监管,资源性国有财产监管则涉及社会监管和经济监管,而行政事业性国有财产监管一般为行政监管。(4)国有财产监管如同其他任何监管一样,监管功能具有相对性。因为政府监管也面临着政府失灵的可能性。因此,包括国有财产监管在内的任何监管制度离不开立法权、司法权的宪政安排等。
  二、我国国有财产监管制度现状分析
  1.从国家出资企业来看。我国国有企业管理自1949年以来主要经历了如下几个阶段:一是1949年至1988年的“多头管理”、“条块分割”阶段;二是1988年至1998年的专职国有财产管理机构阶段;三是1998年至2003年的“五龙治水”阶段;四是2003年以来的专职企业国有资本出资人阶段等。
  从前三个阶段来看,无论提到政府主管部门管理,还是专职的国有资产管理局管理等,都没有明确企业国有资本出资人是谁,也未明确是否国有企业监督,只是笼统地讨论国有企业管理体制。从第四个阶段来看,也就是目前阶段,虽然明确了国资委履行企业国有资本出资人职能,但金融类国家出资企业、新成立的中国铁路总公司以及中国邮政集团公司、中国烟草总公司和105家中央文化企业等企业国有资本出资人职能由财政部代表国务院履行。[8]
  从我国目前国家出资企业监督管理来看,主要存在如下不足:
  (1)企业国有资本出资人不统一,既有国资委,也有财政部,而且划分标准并不明确。从而导致出资人监督职能划分模糊和不统一等问题。
  (2)出资人职能与社会公共管理职能不区分,无论理论界还是实务界往往把国资委的出资人监督理解为国有财产监管,从而混淆了出资人监督职能与国有财产监管的社会公共管理职能,而且还陷入自己监督自己的陷阱。
  (3)企业国有资本总出资人职能与具体出资人职能不分,导致国资委既是总出资人角色,又兼有经营者角色。在出资人监督与国有财产监管不分的情况下,进一步了凸显了自己监督自己的弊端。
  (4)由于出资人不统一,以及未区分出资人监督与国有财产监管或其他监督关系,导致国有企业监督机构设置紊乱。比如针对中央文化企业,财政部成立了中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室。照此逻辑推论,似乎在财政部或单独还要另设关于金融类国家出资企业的监督机构。对此,已有学者提出借鉴国资委做法,设立金融国资委的建议等。
  (5)由于上述原因,导致国家出资企业监督立法庞杂、紊乱和冲突等缺陷。主要包括如下:一是《企业国有资产监督管理暂行条例》并没有区分出资人职能与社会公共管理职能问题。二是虽然后来制定的《企业国有资产法》力求使国资委充当干净的出资人职能,但也存在社会公共管理职能嫌疑和越位的可能性,而且在其第七章关于“国有资产监督”中并未明确由哪个政府部门来监督出资人机构以及如何监督等。三是国资委和财政部涉及国家出资企业的部门规章能否适用非其管辖的国家出资企业,如若不能适用,不利于立法统一;如若能够适用,则国资委和财政部在国家出资企业方面又兼具了出资人职能和社会公共管理职能。四是我国还有《境外国有资产管理暂行办法》、《中央企业资产损失责任追究暂行办法》、《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》等若干立法,上述立法明显带有应急性和临时性特点,缺乏国有财产监督立法的通盘考虑。这也是整个国有财产立法的弊病。
  2.从行政事业单位来看。我国行政事业单位国有财产管理自1949年以来主要经历了如下几个阶段:一是1949年至1988年的无明确管理机构阶段;二是1988年至1998年的专职国有资产管理局阶段;三是1998年至今的财政部阶段等。
  长期以来,关于行政事业性国有财产一直理所当然地视为国家所有,并未深究谁来承担出资人职能。虽然早先颁布的《行政事业单位国有资产管理办法》以及新近颁布的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》明确了各级财政部门是政府专司行政事业单位国有财产管理的职能机构,但并未明确是履行出资人职能,还是社会公共管理职能。因而在实践中导致财政部门与国资委之间、财政部门与政府机关事务管理局之间、财政部门与行政事业单位主管单位之间以及政府机关事务管理局与资产占有、使用的具体职能部门之间等存在着职能交叉与错位、职能冲突与模糊等问题。其结果是“多头管理”,却难以落实,无论是出资人的监督职能,还是作为社会公共管理职能的监督职能都未充分落实。
  3.从国有自然资源来看。我国国有自然资源管理自1949年以来主要经历了如下几个阶段:一是1949年至1991年的无产权意识的多部门管理阶段;二是1991年至1998年的有产权意识的多部门管理阶段;三是1998年至今的有产权意识的相对集中管理阶段等。
  长期以来,关于国有自然资源一直被视为属国家所有,并未深究谁来承担出资人职能。虽然我国现有的《矿产资源法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等相关立法明确了国有自然资源的主管部门,如国土资源部、国家林业局、农业部等,但并未明确其是否履行资源性国有财产出资人职能,导致产权主体模糊。而且,上述政府主管部门也从来没有履行出资人职能的意识。即便从逻辑上推断上述政府主管部门具有出资人职能,但社会公共管理职能恰是上述政府主管部门设置的初衷,从而形成资源性国有财产出资人职能与社会公共管理职能不分的问题。国有自然资源的出资人监督职能与社会公共管理职能的监督职能并不明确,导致国有自然资源缺乏有效监管。
  综上,我国缺乏现代意义上统一的国有财产监管制度。一是无论理论界还是实务界往往将监督与监管混为一谈,将国资委的出资人监督视为国有财产监管;或将国资委的出资人监督职能与社会公共管理职能的监督混淆,并理解为国有财产监管。至于财政部门或其他政府主管部门有无资产监督职能以及如何设置等,并未引起人们关注。二是对我国国家出资企业、行政事业单位和国有自然资源等缺乏统一的监督制度,更缺乏统一的监管制度,从而导致机构设置及其立法紊乱、冲突等缺陷。
  在国有财产比重较高、人大监督和司法审查等宪政体制又不是很完善的制度环境下,企业国有资本出资人职能不明确,以及出资人职能与社会公共管理职能混淆的现象,将会进一步导致国家所有权弊端凸显。相反,在国有财产比重较低、议会监督和司法审查等宪政体制又较为完善的制度环境下,国家所有权问题并不凸显。也就不难理解在许多发达国家并无讨论专门构建国有财产监管制度的必要。而这恰在我国很长一段时期内显得尤其必要。不管以前国有资产管理局还是现在的国资委角色如何,对该问题的讨论都很有现实意义。由此也可以推论,我国很有必要构建国有财产监管制度。
  三、我国国有财产监管制度构建
  (一)国有财产监管制度构建的基本原则
  1.分别监管原则。我国国有财产在中央与地方关系方面,目前实行国家统一所有、地方分别管理的模式。笔者主张我国国有财产采取分别所有原则,并在中央级、省级和市县级实行三级所有的观点,[9]实行中央级、省级和市县级三级监管体制。相应的,2011年新近颁布的《地方国有资产监管工作指导监督办法》也需修订。实行分别所有、分别监管原则的最大优点在于:有助于中央与地方财权与事权合理划分,有助于缓解并降低国家所有权弊端,使国有财产所有权主体相对明晰化,减少委托代理链过长和信息不对称问题,降低监管成本,提高监管效率。
  2.出资人职能与社会公共管理职能分离原则。虽然国有财产出资人职能和社会公共管理职能最终都归属到政府身上,但在具体履行职能的机构设置上,要采取分离原则。作为履行社会公共管理职能之一的国有财产监管者不能同时履行国有财产出资人职能,国有财产监管不同于国有财产出资人的监督职能,否则便导致职能冲突与角色错位,陷入自己监督自己的陷阱。
  3.政府的决策、执行与监督职能分离原则。政府的决策、执行和监督职能要由不同的机构或部门行使,这是产生监管的直接动因之一,也是绩效政府的必然要求。具体到国有财产而言,国有财产监管机构仅仅代表政府履行监管职能,充当纯粹的监管角色。如果国有财产监管机构又履行或部分履行政府的决策和执行等职能,如国有企业改革、国有经济战略重组等,而上述决策与执行等社会公共管理职能也不仅限于国有财产,同样对私有财产等产生影响,则同样容易发生社会公共管理职能的监督职能与决策、执行等职能的冲突与角色错位。一方面,国有财产监管机构难以平衡监督和决策、执行等职能,进而难以有效监督国有财产;另一方面,国有财产监管机构难以平衡决策和执行等社会公共管理职能能否中立、公平对待公私不同财产类型,进而影响监管成效。
  4.统一原则。无论企业性国有财产,还是行政事业性国有财产和资源性国有财产等,国有财产监管机构既有必要也有能力统一行使全部国有财产的监管职能。其理由主要在于如下几点:一是企业性国有财产、行政事业性国有财产和资源性国有财产界限并非截然分明,仅是相对划分而已,尤其在国有财产市场转型的过程中;二是随着出资人职能与社会公共管理职能分离,以及国有财产市场转型而致国有财产比重逐渐降低等因素,使国有财产监管机构具有统一监管的能力;三是无论企业性国有财产,还是行政事业性国有财产和资源性国有财产等,虽然存在国家公私产或类似划分的区别法律规制,但国有财产公权力属性决定了国有财产在监管等方面具有更多共性等。
  5.相对独立原则。如前所述,监管行为有别于传统的政府干预行为,也只有在行政系统内模拟权力制衡原理,保持监管机构的相对独立性,才能发挥监管成效。因而,监管机构有别于传统的政府部门,往往属于政府直属特设机构或政府直接授权的事业组织,不仅具有行政权,还应当具有准立法权和准司法权。为了确保监管机构相对的独立性,监管机构不仅要有相对独立的人事编制、财政预算,而且要有相对独立的责任负责制。国外许多国家和地区的监管机构行政长官往往直接由国家元首任命,议会审批。比如英国的食品标准局就是一个相对独立的机构,只对议会负责。这是避免监管“俘获”和监管权力寻租的重要基础。因而,监管机构在西方国家往往又被称为除立法机关、行政机关和司法机关之外的“第四部门”;监管机构所享有的权力往往被称为除立法权、行政权和司法权之外的“第四种权力”。[10]
  6.分类监管原则。分类监管是在确保国有财产监管机构统一行使监管职能的前提下,应当考虑到国家出资企业、行政事业单位以及国有自然资源的国家公私产或类似划分的财产特点和法律规制差异性,国有财产监管机构应当对此采取分类、有区别的监管。即使在国家出资企业、行政事业单位和国有自然资源内部,也存在分类区别监管问题。比如金融类国家出资企业、文化类国家出资企业和其它国家出资企业之间的分类区别,竞争性国家出资企业与非竞争性国家出资企业之间的分类区别等。以瑞典为例:瑞典工业部将市场化国有企业(即竞争性国有企业)明确为股权价值最大化目标,将特殊社会责任的国有企业(即非竞争性特殊国有企业)明确为股权价值和社会利益的双重目标。[11]因而,两者监管必然存在差异。
  (二)国有财产监管制度构建
  1.国有财产监管机构设置。[12]有一种误区,即监管机构的独立性要求其机构设置独立于政府部门。其实不然。因国情差异、监管对象及政府部门差异等因素,监管机构既可以设置在原有行政部门内,也可以独立于原有行政部门另行设置。
  关键在于制度设计要保证监管机构的相对独立性。这也是国际惯例。
  从我国来看,凡是能够独立于原有行政部门设置监管机构的,尽量独立设置。这也是国际发展趋势。对于关系到国计民生的监管领域,并且在条件成熟的情况下,尽量采取独立设置,比如食品、药品、环境保护等。对于协助独立监管机构进行多部门分工监管的有关行政部门,或在条件不成熟的情况下,可以考虑在行政部门内设立相对独立的监管机构,比如农业部、卫生部等内设的监管机构。对此,应有法律规定。
  政府监管的属性决定了监管机构一般都是政府特设直属机构,但在特殊情况下也可以是事业组织,但须是依法行政授权的事业组织,从而具有行政主体资格。也有一种误区,即认为监管机构都成为非政府法定机构,[13]或事业组织,取消了行政级别,也就容易实现监管机构的相对独立性。[14]其实不然。政府监管的属性决定了监管机构一般都具有相应的行政级别,除非依法授权的事业组织。就“行政级别”问题而言,监管机构的行政级别并不是问题,而是监管机构的职能转型及其监管职能到位以及监管对象所涉及的企事业单位需要取消行政级别的问题。果然是京城土著
  监管机构无论独立于原有行政部门设置

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1189686      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多