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【期刊名称】 《人大研究》
代表社区联络站的涵义、保障与创新价值
【副标题】 以深圳创新人大代表社区联络站工作为例【作者】 宋显忠
【作者单位】 吉林大学法学院{教授}【期刊年份】 2019年
【期号】 11【页码】 34
【全文】法宝引证码CLI.A.1291561    
  

萌发于深圳的人大代表社区联络站是我国进入二十一世纪之后人大制度改革创新的一项标志性成果。代表社区联络站的创建,弥补了人大代表联系群众和服务选区及选举单位的制度空白,为人大代表制度的进一步改革和创新奠定了扎实的社会基础。本文尝试从学术的角度梳理代表社区联络站的制度涵义、运作的制度保障和制度创新的价值,以此为契机打开新时期人大制度改革和创新的一个理论突破口。

一、代表社区联络站的制度涵义

代表社区联络站是我国基层党委、群众、人大和代表共同改革创新结出的制度成果。透过其形成的历史背景和实践形态,我们才能更好地理解代表社区联络站的内涵。

1.代表社区联络站创建的背景与初衷

代表社区联络站是指区人大设在街道或社区的人大代表工作室。人们习惯上都将其简称为“代表联络站”,其中略去的“社区”一词其实是体现街道或社区设立的“代表联络站”的属性和涵义,反映这一事物生成的关键背景。“代表联络站”这个词最早出现于二十世纪九十年代,当时指的是设置于政府和司法机关的人大代表联络点,而设在“社区”里的“代表联络站”则是深圳的首创。深圳的第一个,也是全国的第一个代表联络站诞生于深圳南山区的月亮湾社区。月亮湾社区居委会为了便于与政府部门沟通,解决小区业主的公共需求和社区、街道公共产品供给不足不到位的问题,在街道党工委、深圳市和南山区人大的支持下,组织居住在月亮湾小区和周边的人大代表于2002年在该小区设立了国内第一个社区代表联络站(2002-2005年称为“代表工作站”,后改为“代表联络站”)。联络站设到了社区里,使代表可以联系群众和服务选区,才有了今天人们看到的“代表社区联络站”这一新生事物。从“代表联络站”到“代表社区联络站”这一词之差,背后却是代表联络站从人大机构驻政府机关和司法部门的工作点,转变为代表驻社区服务群众的工作点,是联络站以及基层人大和人大代表的性质和职能的一次重大转向。

伴随着市场经济和改革的不断深入发展,单一行政主导的管理模式和管理标准无法满足人民群众日益多样化的公共需求和广泛的参与要求,难以提供与多样化的社会需求一致的公共产品。和开始于小岗村的土地承包制一样,代表社区联络站也是需求推动下的一项“供给侧”改革。当时月亮湾片区治安、环境污染、民生以及其他社会矛盾问题丛生[1],社区应对无策,居民会为了与街道和区政府职能部门进行沟通协调,想到请社区及周边居住的各级人大代表提供支持[2],在街道党委和南山区人大的支持下,由代表敖建南出面联系月亮湾片区的各级人大设立了月亮湾片区代表联络站(最初叫“代表工作站”,后改为代表联络站),这是深圳也是全国的第一家代表社区联络站。当时不仅没有在社区设立代表联络站的明确法律依据,也没有人大代表闭会期间行使代表权利的明确依据。敖建南创造性提议设置联络员这一常设的制度角色,配合非专职的人大代表开展联络群众工作。通过专职联络员与非专职人大代表这一对工作组合,代表联络站建立了稳定的工作机制。进站工作代表,既有南山区人大的,也有深圳市人大和广东省人大的,依托三级人大代表的意见和建议权利,居民诉求即可纳入区、市和省三级决策平台,因而受到区一级政府和职能部门的高度关注,居民与政府部门因此形成稳定的沟通和协商机制,居民的需求与政府的供给之间实现了直接对接,各个小区和居民得到了他们急需的公共供给。如根据小区居民需要配置治安、城管执法、消防和环保执法力量,规划和建设小区内的停车场、停车位等,参与街道社区民生工程的编制和执行计划、编制和执行预算、工程监督和验收等事务。代表进社区和代表社区联络站因此成为一种新的深圳模式,并赋予“代表联络站”这一名词以全新的涵义[3]。

代表社区联络站作为一种深圳模式,也很快推广到其他地区。2005年浙江省设立了第一个人大代表联络站。2013年11月,十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”,代表着代表社区联络站正式纳入中央的改革方案。《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》再次强调,“完善代表联系群众制度,建立健全代表联络机构,拓宽代表联系群众的方式和渠道”。2015年8月全国人大常委会修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)《代表法》《选举法》,为县区人大常委会设置工作机构和其他机构,完善代表履职监督和代表联系群众开放了制度空间。至此,代表联络站作为新时代人大制度改革的一项重要举措,获得了系统性的政策和法律支撑。

2.代表社区联络“站”的属性

社区代表联络“站”作为一个代表履职场所,具有两个方面的制度属性。

(1)人大代表的社区工作室

代表联络“站”是代表的社区工作室。这一句判断,包含两层涵义。

①代表社区工作室。代表社区联络“站”其实就是人大代表的社区工作室。各国的代表都在自己的选区设有工作室,用以联系选民,为选区服务。过去因为我国人大代表并非专职,因而习惯上认为代表履职场所就是人大会议场所,未考虑其在选区或原选举单位的工作室问题,深圳开创的代表进社区和在社区设立代表联络站的一个重大的突破就是为代表在社区或原选举单位配置了一个工作室。

②代表小组集体履职的工作室。根据《代表法》规定,我国的人大代表只能通过代表小组集体行使权利,《代表法》第二十一条,“县级以上的各级人民代表大会代表,在本级或者下级人民代表大会常务委员会协助下,可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组。县级以上的各级人民代表大会代表,可以参加下级人民代表大会代表的代表小组活动”。因而代表社区联络站创建之初就不同于西方那种代表个人的工作室,而是多个层次人大代表共用的工作室。2014年发布的《深圳市人大代表社区联络站工作办法》第二条规定,“联络站是人大代表闭会期间集体履职的工作场所,是市、区两级人大常委会和街道联系人大代表与人民群众的工作平台。”明确了代表联络站的基本属性。

(2)街道工委运营的代表履职场所

代表社区联络站是代表闭会期间“联系群众”的工作场所,是由区县人大常委会决定设立和街道人大工委负责运营,设有组织机构、专门人员和专门的管理制度的代表小组工作室。

①街道人大工委运营的代表小组工作室我能说我还比较喜欢洗碗吗

代表联络站是街道人大工委运营的人大代表工作机构,有两个层面的组织管理制度。首先,代表联络站是以进站代表为主体。进站代表推选其中一人为联络站的站长,进站代表在站长的领导和协调下独立开展工作。其次,联络站还设有专职或兼职的工作人员——联络员,协助代表开展工作。联络员是代表联络站常态化运行的一个关键。因为我国人大代表非全职,不可能天天进站履职,代表不在站里的时候,专职或兼职的联络员就可以负责与居民预约时间,记录居民的诉求,联系有关部门发送联络函,协助代表处理各方面的相关事务。

②区人大常委会设立的代表小组工作室

代表社区联络站是区人大常委会设立的代表闭会期间集体履职场所。进站代表的履职工作受区人大常委会领导,联络站的日常运营业务由常委会设立的街道工委管理。《地方组织法》第五十三条规定:“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表,组织代表开展活动,反映代表和群众的建议、批评和意见,办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作,并向常务委员会报告工作。”目前,全国各地设立街道人大工委,就是地方组织法规定的工作机构,而深圳市就明确了街道人大工委管理联络站,基本明确了代表社区联络站的两类业务的管理关系。

二、运行代表社区联络站的制度保障

代表社区联络站的产生和发展是基层首创,更是深圳人大开启的一项改革实践。代表社区联络站的每一步发展都是在深圳市和南山区两级人大、南山区委、南山街道党委的呵护、规范和指导下实现的。深圳市人大在尊重基层首创精神的基础上,通过对联络站工作的规范和指导,逐步发展出一套成熟的与《地方组织法》《代表法》严格保持一致的管理制度,用以保障代表社区联络站的规范和有效运作。

1.联络站的规范运行保障

“规范”的涵义可以区分为两个层面,首先是“依法”,依照法律设定的基本原则和基本规范运营。其次是“合规”,按照法律或政策设定的行为模式和技术标准运行。

(1)确保代表联络站的依法运营

排除非法因素的干扰,确保联络站的依法运作是这一改革探索成功的关键。《深圳市人大代表社区联络站工作办法》从原则和代表行使权利的具体规则两个层面确立代表联络站依法运营和代表依法行使权利的制度。

①明确联络站依法运营和代表依法行使权利的基本原则

联络站依法运营和代表依法履职是通过联络站开展代表联系群众工作的基本前提。《办法》六条以开展联络站工作基本原则的形式规定,“联络站在法律法规范围内开展工作,人大代表应当依法解决基层问题”,这一规定是认定联络站工作合法性的基本依据。

②代表必须通过“法定途径和规范方式反映问题”

办法》五条规定,“人大代表应当积极参加联络站工作,认真听取社区居民、基层单位和组织的意见,通过法定途径和规范方式反映问题,努力推动基层各项事业发展,化解社会矛盾,推进和谐社区建设。”“法定途径和规范方式反映问题”是进站代表履职合法性认定的一项重要依据。

(2)确保联络站的合规运营

依法是联络站制度的一个基本前提,合规是联络站日常管理的重点。深圳代表联络站制度的一个重要特色就是创造性地使用一系列具有自己实施功能的文案管理方法,用以确保联络站的管理规范和代表权利的行使规范。

①建立工作台账制度

工作台账就是分步骤、要素记录一项工作基本流程的流水账。为了确保联络站和进站代表工作全程留痕,联络站要求使用统一制作的工作台账,用以详细登记进站代表的工作情况,包括活动的类型、活动的方式、活动的内容、参加的代表和群众人次,还有通过联络站提交的代表议案建议、发出的联系函和其他文件的情况和推动问题解决的情况,等等。通过简明扼要的要素式记载方式,就进站代表的工作过程及其相关反馈进行全程记录,要素式记录本身就是要求代表就有关文件形式要素的限制,以公开接受选民监督和街道人大工委、区人大常委会的管理,同时,确保联络站运作和代表活动全程符合《办法》设定的形式要求。

②使用统一的“联系函”



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