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【期刊名称】 《政法论坛》
论国际法上的内政问题
【英文标题】 Intemal Affairs Issue in the Intemational Laws
【作者】 肖凤城【作者单位】 中央军委法制局
【分类】 国际公法【中文关键词】 国际法 主权 内政 判断标准 判断权
【期刊年份】 1998年【期号】 6
【页码】 96
【摘要】

内政是主权概念在具体运用中必然产生的一个重要概念,是主权必然包括的一个方面。在国际法运用主权概念时,需要解决的问题之一乃是自治,因而内政又是与自治紧密联系在一起的概念。自治是指国家不从属于任何外国而对本国事务以自己的方式进行治理,内政就是指在一个国家自治范围内的事务,即国际法文件常用的“国内管辖之事项”。因内政与主权相互涉及,这对于国际法的适用与发展,具有十分重要的意义。因此,应加强对国际法上的内政问题如内政的判断标准、内政的判断权等的研究。

【全文】法宝引证码CLI.A.115191    
  一、内政的意义
  “内政”是“主权”概念在具体运用中必然产生的一个重要概念,这一点,首先可以从关于主权的理论研究中看出来。维护世界和平、促进人类共同发展的需要推动着国际法的发展,而国际法从其存在之日起,就同各种正确的或不正确的主权观念交织在一起。不正确的主权观念主要表现在两个方面:绝对主权论;主权否定论。这两种论点都经不起历史的考验。希特勒德国在发动空前规模的侵略战争时,利用了“绝对主权论”。一些超级大国在肆意干涉别国事务时,利用了“主权否定论”。因此,绝对主权论和主权否定论都遭到了现代国际法学者的普遍否定,从而使相对主权观念基本确立起来。奥地利国际法学家菲德罗斯对主权的表述就是建立在相对主权观念之上的,他说:“完全的自治构成国家主权的内侧,而独立则构成它的外面。”[1]根据这个表述,在国际法上运用主权概念时,需要解决的具体问题乃是“自治”和“独立”的问题。这两大问题不解决,主权概念必将模糊不清甚至混乱不堪。国际法上的“内政”与“自治”是紧密联系在一起的概念,自治是指国家不从属于任何外国而对本国事务以自己的方式进行治理,而“内政”就是指在一个国家自治范围内的事务。因此,如何看待内政,必然涉及到如何看待主权;如何判断某一具体事项是否属于某一国家的内政,必然涉及到该国的主权。由此可见,内政是主权概念所引发的基本问题之一。在这里,我们已经从理论上看到了“内政”问题对于国际法的适用与发展,具有十分的重要性。
  在行使主权的国际实践中也提出了“内政”问题。《国际联盟盟约》第15条第8款规定:“如争执各方任何一方对于争议自行声明并为行政院所承认,按诸国际法纯属该方国内管辖之事件,则行政院应据情报告,而不作解决该争议之建议。”这里,“国内管辖之事件”的说法已经初露“内政”概念的端倪。《联合国宪章》继续采用了这一说法,其第2条第7款规定:“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件,并且不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决;但此项原则不妨碍第七章内执行办法之适用。”有些国家在加人某些国际公约并作出保留时,也采用上述说法,例如英国在声明接受国际法院的任意强制管辖时,作了这样的保留:“关于依照国际法完全属于联合王国国内管辖的问题的争端”除外;[2]美国在接受国际法院任意强制管辖时也作了类似的保留:“关于美国决定为在本质上属于美国国内管辖事项的争端”除外。[3]在这些场合,“国内管辖事件”可视为“内政”的具体表述。联合国大会于1965年通过的《关于各国内政不容干涉及其独立与主权之保护宣言》,以及于1970年通过的《国际法原则宣言》等,为“内政”这一概念提供了更为确定的国际法文件的佐证,“不干涉内政”成为各国公认的国际法基本原则。而且,通过这些国际法文件,也澄清了“内政”的词义问题。
  《国际法原则宣言》在“依照宪章不干涉任何国家国内管辖事件之义务之原则”中指出:“任何国家或国家集团均无权以任何理由直接或间接干涉任何其他国家之内政或外交事务。”[4]在这里,“内政”(Internal Affairs)与“外交”(External Affairs)一词并用,是指一国政府推行对内政策的有关事项。但是,这样的理解显然不符合“互不干涉内政”原则中“内政”一词的含义,也不符合《关于各国内政不容干涉及其独立与主权之保护宣言》中“内政”一词的含义。因为,一国政府推行对内政策的有关事项未必都属于国际法上的内政,同时,一国政府推行对外政策的有关事项(外交)也未必都不属于国际法上的内政。为了避免产生歧义,国际法文件常用“国内管辖之事项”(Matters within domestic jurisdiction of state)来表述“内政”一词。这样,“内政”就成为不与“外交”相对应而是专指“国内管辖事项”的一个较明确的表述。笔者认为,《国际法原则宣言》中“内政或外交事务(Internal or External Affairs)似宜译为“对内或对外事务”;并且,在国际法文件中,“Internal Affairs”均宜译为“内务”,只有“Domestic Jurisdiction ”才应译为“内政”。
  到这里,我们可以得出两个结论:一是,内政是主权必然包含的一个方面;二是,“国内管辖事项”是内政的具体含义。
  二、内政的判断标准
  尽管“不干涉内政”已经成为国际社会公认的国际法基本原则,但是“内政”却是国际法上频繁引发争论的一个问题。[5]争论点首先在于:判断“内政”的标准是什么?原因就在于国际法至今没有给出判断“内政”的标准。对于这一点,许多国际法学者都表达了类似的看法。《奥本海国际法》指出:联合国宪章用“本质上属于任何国家国内管辖之事件”的说法代替国联盟约“按照国际法纯属国家国内管辖的事项”的说法,表明“国际法在这个问题上是不确定的和不充分的”。[6]菲德罗斯表达了类似的看法,他说,“根据国际联盟盟约,各国的专属活动范围须依据国际法决定,而联合国宪章
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则并不含有判断这个问题的标准,所以,联合国宪章二条第七款的解释,较之国际联盟盟约有关规定的解释,引起更大的困难。”[7]阿库斯特指出,联合国宪章“第2条(7)引起的争论,比《宪章》的任何其他规定都更多,但是,在实践中,这一条的解释迄今始终是不确定的。”[8]
  上述学者的看法只是针对联合国宪章2条第7款提出来的,实际上,内政的判断标准问题存在于更大的范围之中。具体来说,通常在以下四种情况下,可能发生内政的判断问题:1.在签订条约或公约的情况下,签约国可能以有关事项属于本国内政为由,拒绝将该事项列入条约或公约;2.在国与国之间发生争端的情况下,一方可能以争议事项属于本国内政为由,主张自己的权利;3.在国际组织对其成员国行使管辖权的情况下,成员国可能以有关事项属于本国内政为由,拒绝国际组织的管辖;4.在国际舆论对某一国家的某一事项提出非议的情况下,该国可能以该事项属于本国国内管辖事项为由,排斥国际舆论。在实践中,以上四种情况经常是交织在一起的,例如,1921年英法之间发生的“突尼斯和摩洛哥国籍法令案”就是这样。当时,法国颁布法令,规定:生活在突尼斯和摩洛哥(均为法国的保护国)的外国人,在突尼斯或摩洛哥出生的子女,为法国国民。而按照英国当时的国籍法,英国男子在国外所生的子女是英国国民,因此,英国反对法国将上述法令适用于英国人所生的子女。英国建议将这一争端提交仲裁,遭到法国拒绝。英国根据《国际联盟盟约》第15条的有关规定将这一争端提交国际联盟行政院,法国以该条第8款为依据,认为引起争端的问题“纯属其国内管辖之事件”,行政院不能作出任何建议。鉴此,行政院请求常设国际法院发表咨询意见。咨询意见认为:“从国际法的现状来看,国籍问题原则上是在国内管辖这一保留范围之内。不过,在诸如国籍之类原则上不由国际法调整的事项上,一国的自由裁量权无论如何要受它对其他国家所可能负担的义务的限制。”[9]在这一争端中,上述四种情况中的前三种情况都先后发生了。
  不论发生在何种情况下,内政的判断标准应当是一致的。对此,学者们作了许多探索,基本上沿着两条思路:一是,力求确立一项一般原则,根据这一原则对具体事项进行判断;二是根据实践,逐项列举国内管辖等颇。《国际联盟盟约》曾经为前一条思路奠定了一个基础,盟约规定的是“按照国际法”纯属国内管辖的事项,由此,学者们认为判断国内管辖事项的标准是国际法。但是,这个基础很快就被《联合国宪章》抹去了,宪章只是规定“本质上”属于国内管辖之事件。正如阿库斯特所说的那样:“旧金山会议有意地拒绝了关于《宪章》中的‘国内管辖’的定义应该提到国际法的主张,理由是国际法含糊不清。”[10]但是,学者们并没有放弃这个基础,因为对于内政判断标准的探索似乎离不开国际法。问题在于国际法在判断国内管辖事项时,究竟起什么样的作用。我们先看一下凯尔森的极端观点,他认为:“根本没有在本质上保留给国家规定的事件,因为国际法可以对任何客体加以规定。所以,人们只能把下列两种事件予以区别:一般的或者特殊的国际法已经规定的事件,以及它尚未规定并且在国际法予以规定以前委诸国内规定的事件。”[11]按照这个观点,国内管辖事件在“本质上”是不存在的,它们只是由于国际法尚未规定而暂时存在,国际法可以在任何时候消除这类事件属于“国内管辖”的属性。显然,这种观点是不可能同联合国宪章的规定相吻合的。菲德罗斯对这个观点提出了批评,他说:“虽然国际法可以限制国内事件的范围,它却不能取消这个范围,因为国际法以一些主权国家的存续为前提。一个国家虽然可以通过条约同意其自己的消灭;可是,只要它还存在,它在原则上必然是自治的。”[12]他认为,国内管辖事项“只能是国际法意欲保留给国内规定的那些事件”。他的观点否定了凯尔森认为不存在本质上属于国内管辖事项的观点,但是,他所认为的国内管辖事项的范围却缩小了,即使在国际法未予规定的事项中,也只有国际法保留给各国规定的事项,才属于国内管辖事项。笔者认为,这个结论是颠倒的。由于国际法是由主权国家制定的,所以,如果说在形式上国内管辖事项是由国际法保留的话,那么实际上它还是由主权国家保留的,或者说是根据主权国家的意志保留的;又由于制定国际法的并不是个别的主权国家,而是组成国际社会的所有主权国家,因此,国内管辖事项应当是指:组成国际社会的所有主权国家在制定国际法时,仍然给各国自己保留了并未交由国际法管辖的各种事项。由此可以看出:国际法并不是国内管辖事项存在的根据,即使没有国际法,国内管辖事项照样存在。国际法只应当成为某一具体事项属于或不属于国内管辖的证据,在国际法有规定的情况下,应当根据国际法来判断某一事项是否属于国内管辖;而在国际法没有规定的情况下,主权国家或者由主权国家组成的国际社会仍然可以判断某一事项是否属

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【注释】                                                                                                     
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