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【期刊名称】 《政法论坛》
立足国情,建构公平合理的社会保障体系
【英文标题】 Basing Ourselves On ChineSe Circumstances and Constructing a Fair and Rational Social Security System
【作者】 张桂琳【作者单位】 中国政法大学
【分类】 社会保障行政法律制度
【中文关键词】 社会保障体系 社会救助 社会福利 公平 效率
【期刊年份】 1999年【期号】 1
【页码】 117
【摘要】

社会保障是一个涵盖着多种内容和项目的有机体系,对此体系的构建是一项艰苦复杂的社会工程。只有在充分认识政治、经济、文化、居民需要、社会习俗等具体国情的基础上配置社会保障的内容和项目,确立其保障范围和居民受益程度,才能建成一个公平合理的社会保障体系。依据国情,我国社会保障体系应以核心突出、项目有限、齐抓并重、标准有别的原则来配套。

【全文】法宝引证码CLI.A.115228    

社会保障体系,指的是社会或者国家为保证其社会成员在经济安全和福利方面的共同的和不同的需要而设置的若干保障内容和项目的总和。一般来说,包括社会保险、社会救助、社会补贴或社会福利以及单位和个人储蓄等等。世界上实行社会保障的国家都有自己的社会保障体系。从整体上看,各国的社会保障体系有着共性,比如说,它们大多数以防范现实风险的社会保险为社会保障的核心,以社会救助和单位及个人储蓄为社会保障的补充,以不同程度的社会福利为提高社会保障水平的手段。但就个体来看,各个国家由于政治、经济、文化、居民需要和社会习俗等具体国情的差异,其社会保障体系的内容和项目在配置上轻重缓急各有侧重,社会保障的范围和居民受益的程度也有差异。

显然,在一个国家有效地起到了“安全网”和“减震器”作用的社会保障体系,如果被原样“移植”到另一个国情不同的国家必然是低效甚至是无效的。即使是在同一个国家,社会保障体系的内容和项目以及它们之间的配置也应该随国情的变化而变化,否则无助于经济和社会的发展。因而,当我们着手建立与社会主义市场经济体制相配套的社会保障制度之时,首要的一步便是正确地认识国情,合理地配置社会保障的各种内容和项目,构建一个具有中国特色的、公平和效率相统一的社会保障体系。

就合理配置社会保障的内容与项目、构建公平和效率相统一的社会保障体系而言,我们应该充分认识的“基本国情”主要包括四个方面。

第一,我国目前仍处于生产力发展水平很低的社会主义初级阶段。尽管自改革开放以来,我们的生产力有了很大的发展,人民的生活水平有了明显的提高,但若在世界范围作横向比较,我们与众多的国家还有很大的差距。据专家预测,到2000年,我们的人均国民生产总值不足600美元,远远低于中等发达国家的3000多美元的水平。在农村尚有几千万人未得温饱的情况下,城市又涌现出几千万的贫困人口。经过艰苦的努力,人民的生活水平到2000年也只能达到小康水平,离现在的中等收入国家的生活水平还有很大距离。

第二,计划经济体制下的社会保障制度已严重制约着市场经济体制的进一步发展。80年代中期以前,我国的社会保障制度表现为绝对平均和绝对不公两个极端。它在一小部分国民―国有单位的职工中脱离生产力发展水平实行福利全包的绝对平均主义,却又同时违背社会保障的本质属性公平性,把绝大部分国民―非国有单位的劳动者和农民排除在保障之外。随着经济体制改革向着纵深发展,滞后的社会保障制度对其造成的制约越来越明显。比如说,随着所有制结构从单一转向多元,非国有单位的劳动者人数迅速上升,社会保障的覆盖面显狭小;社会保险不健全,尤其是失业保险滞后,加重了企业负担,妨碍了不同企业的平等竞争,严重影响了现代企业制度的建立;转向城市的农村剩余劳动力逐年猛增,但由于社会对其生、老、病、死、伤、残等种种生活不测没有制度保障,他们仍然占有家乡的一块土地,如此“离土不离乡”的形式上的“都市化”势必影响农业的社会化大生产的实现。而留在本土的农民同样面临着天灾人祸的威胁,其生活风险同样需要社会保障,否则农业的现代化、市场化和社会化无从谈起。

第三,我国目前的贫富差距悬殊,贫者心理失衡,已经成为一个不容忽视的社会问题。当今我国社会贫富两个社会群体的巨大差距是有目共睹的。这个差距首先表现在生存的质量上―富者拥有高档轿车和别墅,出入高级俱乐部,活跃于高尔夫球场;贫者生活拮据、入不敷出。其次体现在个人及其子女的发展条件上。高等教育收费,中、初等教育择校,各种“贵族学校”的出现,使得低收入者的子女无法享受平等的受教育的权利,一些贫穷地区的孩子只能接受低劣的教育,甚至还没有受教育的机会。这势必限制他们今后就业和发展的机会,使之难以摆脱其父辈的不利地位。市场竞争、优胜劣汰、适者生存的道义基础―机会相对平等只是一句空话。据官方披露,从衡量贫富差距的基尼系数看,我国的贫富差距已经超过了很多西方国家。一些专家学者认为,公众对这一差距认可是有一定限度的,一旦超过这一限度,就会成为社会问题。

第四,我国现存的社会不公并非都是源于平等的市场竞争,换言之,现实中的不公正并非都是追求效率造成的。许多制度的和历史的因素造成了或者强化了社会成员之间收入和机会的极度不平等。比如说,掌握着某些权力的人或者他们的家庭成员参与市场竞争,他们仅凭其优势地位就能占有社会财富;政府行政管理部门直接“下海”经商,形成官僚垄断资本;一些行政官员利用职权搞贪污腐败,发财致富;由于统购统销和其它的物价管理政策损害了农民的利益,形成了工农之间的不平等,使农民弃农厌农;社会保障制度的残缺不全,长期地使一小部分人受惠,大部分人被排除在保障之外……。这些由公平的市场竞争以外的因素导致的不公比起公平的市场竞争引起的不公更容易挫伤处于不利竞争地位的劳动者的积极性,更严重地制约了他们参与市场竞争的条件。

上述的基本国情决定了构建我国的社会保障体系是一个复杂艰巨的系统工程。三年不开张,开张吃三年

首先,新的社会保障体系必须在双向制约之间确立所要实现的公平之“度”。一方面,国家目前的经济发展水平制约着我们不可能把社会保障的公平定位太高,对一切社会成员实行福利普遍主义。那样将重蹈旧的社会保障制度的覆辙。超越生产力的发展水平的社会保障只能是抑制效率的虚假公平,必将损害国家和民族的根本利益。历史的教训犹在眼前。另一方面,极度悬殊的贫富差距和日益扩大的贫困群体又要求我们不能将公平定位太低。无论是保障对象太窄,保障水平太低,还是必要的社会补贴或福利项目太少,都有违建立社会保障制度的初衷,使社会保障制度难以担当社会成员的经济“安全网”和社会“减震器”的职能。

其次,新的社会保障体系在矫正由市场竞争导致的收入分配不公的同时,也必须背负起矫正由非市场竞争机制导致的不公平的重任。后一类的不公平原因复杂,矫正很困难,非一个社会保障制度所能胜任,需要国家和政府制定、实施许多带有强制性的政策法规,从不同的方向和方面促进公平竞争。但社会保障制度“义不容辞”地要从帮助不利者的角度促进相对公平的实现。这就要求国家和政府在构建社会保障体系的时候,应该考虑到如何配置社会保障的各种内容和项目,才能在生产力水平允许的条件下为身处不利地位的人提供最大的帮助。也就是说,对于那些在目前的市场竞争中身处不利地位的人,社会保障体系不能仅仅满足于以一种保障手段,把保障水平定位于生存―“活着”的最低需要上,还应该尽可能为其发展提供起码保障,使之在市场竞争中有条件发挥自己的潜能。

这意味着,我国的社会保障体系必须在双向制约之中寻求平衡,在完成重负的同时谋取发展。

目前我国社会保障体系的内容被公认为五个:社会保险、社会救助、社会福利、优抚保障和近年提倡的单位和个人补充保险。这五块内容中又各自包含着大小多少不尽相同的项目。它们分别满足由不同年龄、性别、身份、职业、行业和经济处境所形成的社会群体的不同需要。从特定国情出发,笔者认为,我国的社会保障体系应该按照核心突出、项目有限、齐抓并重、标准有别的原则来配置。其具体体现为:

第一,以养老、医疗、失业三大项目为重点抓好社会保险。社会保险是“预防各种经济危险的公共保险计划”,是对市


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