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【期刊名称】 《政法论坛》
论国有控股公司组建及运作的法律规范
【英文标题】 Legal Norms involving the Organizations and Operations of State—owned Controlling Companies
【作者】 徐晓松【作者单位】 中国政法大学
【分类】 公司法
【中文关键词】 国有资产运营机构 国有资产授权经营 国有控股公司 立法设想
【期刊年份】 1998年【期号】 6
【页码】 20
【摘要】

国有控股公司是一般控股公司用于国有资产经营的结果,由于其在法律关系上具有区别于一般控股公司的特性,加之我国政府机构改革的迟滞,这类公司在组建及运作中存在一些问题。在从法律角度对国有控股公司进行客观评价的基础上,以公司法的特别法形式,规定国有控股公司设立审批的条件及程序,规范国有控股公司内部的母子公司法律关系,建立国家对控股公司的监督、约束、考核法律机制,规定国有控股公司的法律责任,是国有控股公司得以生存、并健康发展的重要条件。

【全文】法宝引证码CLI.A.115190    
  从各地国有资产授权经营试点的情况看,组建国有资产运营机构主要采用了由原有行业总公司改建、在产权重组过程中重新组建、企业集团授权经营等形式。实际上,无论采用何种形式,国有资产运营机构作为对国有资产进行资本经营的企业,实际上是国有控股公司。这种控股公司可以有自身的经营业务,也可以是纯粹的投资公司。从实践中国有控股公司组建及运行的情况看,通过立法对其进行规范已成为当前国有资产营运体制建设中最重要的法律问题之一。
  一、国有控股公司在组建及运作中存在的问题
  我国建立国有控股公司的实践,是基于将其作为国有资产运营机构的设想。这一设想的初衷,一是为了将国有资产管理职能和经营职能分开,避免国有资产管理机构直接干预企业,二是为了在国有企业为数众多的情况下,设立一个能将国有资产宏观管理机构与国有资产生产经营的基层企业连接起来的中间性资产营运机构,并将其作为国有股权主体。
  在这一设想的基础上,将这种中间性资产营运机构的性质定位为企业法人是目前学术界和立法界的共识。因此从法律角度讲,国有资产运营机构是国家授权以特许方式建立、以投资方式对国有资产进行经营的企业法人,其组织形式主要是国有控股公司,其设立的依据是国家授权,在授权范围内,国有控股公司享有自主进行资产经营的权利,并对授予其经营的国有资产承担保值增值的责任。应该说这种做法具有一定的合理性,但是目前在国有控股公司试点的实践中却仍存在一些问题:
  首先,控股公司由原有行业总公司改建而来,基本上没有改变行政机构性质,在有的控股公司内部,“婆婆”又行使老板权利。因此这种流于形式的授权经营实际上不但不可能进行国有资产的营运,而且可能重建旧体制的樊篱。
  其次,控股公司内部关系不顺。控股公司是国际通行的一种公司形态,在内部组织管理上有其专门的规范。但试点中的控股公司在这方面极不规范,无论是由原有行业总公司改建而来,还是由企业集团授权经营而来,尽管在形式上建立了董事会制,但由于政府机构改革的滞后、相关制度不配套,实际上这些国有控股公司并没有通过规范的组织机构的建立,在控股公司的组织机构之间以及母公司与子公司之间合理划分决策、经营、监督权,形成相互的独立、制衡的运行机制,而是在实际上依然沿用原有的行政管理关系。当然,这种情况在由原有行业总公司改建而来的控股公司中和由企业集团授权经营而建立的控股公司中又各不相同。
  再次,没有建立、健全国家对控股公司的监督、约束、考核机制。如授权后没有面向市场真正建立经营者选择机制,没有针对控股公司的特点健全国有资产保值增值的考核指标体系及相应的奖惩制度等,导致国有控股公司经营缺乏动力。
  应当说,上述问题存在的深层次根源仍在于政府机构改革迟滞,但不能否认,这些问题的存在还有法律方面的原因,即对国有资产运营机构的性质认识不足,授权经营流于形式,没有注重转变被授权机构的职能;由于不了解国有控股公司的法律性质及其基本运行规范,在被授权的企业集团或公司内部,没有解决好控股公司与被控股公司之间的关系等。正是由于上述问题的存在,一些人对国有控股公司的运用存在下列疑问:控股公司能否解决国有企业所有权主体缺位的问题?国有控股公司是否会导致旧体制的复归?因此笔者认为有必要对国有控股公司进行客观评价,以澄清认识。
  二、对国有控股公司的评价
  首先,控股是指一公司对另一公司股份的持有达到一定比例,足以支配或控制其生产和经营的状态。因此,控股与非控股状态下一公司对另一公司股份的持有不同,也与合并状态下被控股公司丧失法人资格的情况不同。控股公司的特点是,一方面,公司之间的一切关系建立在股份投资与被投资的基础之上,母公司与子公司均具有独立法律主体资格,相互之间的权利义务关系在性质上属于股东与公司的关系,按公司法原则及规定进行调整;另一方面,基于控股,母公司依法行使股权,通过控制子公司股东会的多数表决权进而控制子公司董事会及公司经理,其结果必然是对子公司生产和经营的实际控制。基于上述,控股公司作为一种特殊的公司形态得以存在的意义在于,控股公司除经营自身的业务外,可以不通过繁琐的日常经营活动,而通过资产产权的管理和经营,营运比其自身资本额大得多的资产,形成大的公司集团,取得规模经营的效益。但与此同时,也正是由于控股这一特殊的经济及法律现象,导致控股公司的一些弊端,其中最为突出的是母公司对其控股地位的滥用以及控股所导致的垄断。对此,一些发达国家制定了专门的法律进行调整。
  其次,国有控股公司是一般控股公司用于国有资产经营的结果。由于控股公司的特点,在国外它被普遍运用于国有企业的经营。考察国际经验,所谓国有控股公司是指由国家授权设立、全部资本由国家投人、主要以股权控制方式进行资本经营的企业。与一般的控股公司相比,国有控股公司主要有以下特征:
  从设立及法律地位看,不同国家设立国有控股公司有其特定的产业发展目标和经济政策方面的原因。如有的国家在关系国计民生的基础产业、支柱产业、资源产业领域设控股公司(如奥地利、意大利等),国家通过国有控股公司的作用,巩固国有经济在基础产业、支柱行业中的地位,发挥其主导作用,控制国家经济的命脉。而有的国家设立国有控股公司的目的是为了改善国有企业的经营,提高经济效益,如日本将原来的国家铁路公司改组为一个控股公司和六个股份公司,实现了国有铁路的扭亏为盈,也有的国家将控股公司的运作与产业结构调整和资源优化配置结合起来。但无论出于何种目的,国有控股公司的初始资本均来源于政府投资或来自于政府授权其管理的资产,且资本规模巨大。同时无论政府是否设立国有资产管理的专门机构,国有控股公司都不列为政府的行政职能部门,而是依特别法设立的企业法人,是负责国有资产运营的专门机构。
  从国家与控股公司的关系看,除少数特例外,控股公司大多数以盈利为目的,按市场机制经营,政府对其与私营企业一视同仁,一般没有特殊的优惠政策,也不予以财政补贴或价格优惠。国有控股公司独立经营、自负盈亏,与此相应,控股公司享有较大的经营自主权。从经营方式及运作看,国有控股公司以母、子公司关系为依托,进行控股、参股经营。同时,国有控股公司的运作强调规范化。在涉及公司与政府、公司与议会、公司与下属公司等方面的关系时,国家均制定相应的法律进行规范。如“奥地利国民议会1986年颁布奥地利国有工业法,对议会、政府与控股公司等方面的关系做出了明确规定;意大利伊利公司、埃尼公司等三大国有控股公司与议会、政府以及下属子公司的关系也都有法可依。各国的国有控股公司都有公司章程,经议会审议批准后成为特别法而依法运行”。[1]
  从控股公司的特征及国外国有控股公司运作的情况看,控股公司运用于国有资产经营有其不利之处。在现代公司制的发展中,一般规模巨大的控股公司即使在以股权控制为基础进行经营的条件下,也会出现母公司滥用控股权对子公司进行操纵和干预的情况。这一点在控股公司的全部资产由国家投资的情况下会表现得尤为突出,它将部分地抵消以公司形式经营国有资产所带来的企业自主经营优势。因此一种流行的观点是,在我国目前情况下,以控股公司作为国有资产运营主体改革国家对国有资产的经营管理体制,在运营不规范的情况下,容易导致旧体制以国有控股公司的形式再现。但将这一改革方案与旧体制下国有资产运营机制相比较,我们仍然可以得出这样的结论:以国有控股公司作为国有资产营运主体,不是走旧体制行政干预的老路。因为国有资产的经营管理体制改革并不是单纯的放权和企业的独立,而是建立企业独立与投资者制衡同时存在的新机制。同时,国外的经验证明,规范运作的国有控股公司能够最大限度地避免政府干预企业。因此可以说

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