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【期刊名称】 《政法论坛》
经济体制变迁中的最高人民法院(1949—1978年)
【英文标题】 Supreme Court in Vicissitude of Economic System(1949—1978)
【作者】 侯猛【作者单位】 中国社会科学院
【分类】 法院
【中文关键词】 体制变迁:政治服务:政法治理:边缘化:集权化
【英文关键词】 System Vicissitude;Serve Regime;Political legal Governance;Edge;Centralization
【文章编码】 1000—0208(2005)02—066—12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 2
【页码】 66
【摘要】

在计划经济体制下,最高人民法院的主要任务不是进行具体的经济决策,而是以不同形式为政治服务。最高人民法院在中央各机关关系中 处于被边缘化的位置,甚至审判与行政权力并没有严格的界限。从经济变迁来看,计划经济体制导致最高人民法院过于集权化,进而加强对下级法院的控制:而在市场经济的形成过程中,最高人民法院与地方法院的关系需要从集权转向一定程度的分权,让各级法院都有一定的公共政策制定权力。

【英文摘要】

In planned economy system.Supreme Court al most had no function of regulating economy.but served regime construction Supreme Court was on the edge among different central departments,and didn’t strictly differentiate jurisdiction and judicial administration Supreme Court became centralization,and strengthened to control lower courts With planned economy system changing into market economy system.the relationship between Supreme Court and lower courts should change from centralization to decentralization to a certain degree,which makes the courts at all levels have powers to make punic policies

【全文】法宝引证码CLI.A.116062    
  发展国民经济的第一个五年计划草案经第一届全国人民代表大会第二次会议通过后,就将成为法律。我们司法工作人员必须和经济工作人员一样认真学习研究,并站在自己工作岗位上,积极主动地配合其他部门,为完成五年计划而奋斗。
  ——董必武
  最高人民法院(以下简称最高法院)在经济生活中的作用,是司法研究中的一个重要问题。与我之前进行实证和成本分析的研究相比,[1] 本文侧重于历史的考察,主要研究经济体制变迁过程中的计划经济时期(1949—1978)最高法院的政法治理方式的变化,特别是它对经济生活 发挥作用的变化。大致说来,中国共产党在执掌政权后面临的主要任务是现代化、国家政权建设和社会经济革命。为了达到这些目的,在建国 初期以及以后的三十年所采取的主要手段是通过意识形态调动全国人民的积极性,通过政治来改造国家,实现经济现代化:这一阶段进行的社 会经济革命主要是建立计划经济体制,所有的经济决策集中在中共中央以及主要代言人国务院。在这样的背景下,造就出最高法院特有的政法 治理方式,并且这种治理方式在今天仍在发挥着相当大的作用。
  一、计划经济体制下最高法院的定位
  中国经济的发展大致可以分为计划经济时期(1949年到1978年)、计划经济向市场经济转型时期(1978年到1992年)以及市场经济全面建设时期(1992年到现在)。计划经济时期又分为以下几个阶段:1949年到1952年,是中国经济恢复阶段;1952年到1957年,中国仿照苏联的做法,开始实施国民经济恢复以后的第一个五年计划,这一阶段总的经济指导思想是过渡时期的总路线,在1954年以后又发展为“一化三改”; 1958年到1978年是中国经济发展的动荡阶段,经过收权—放权—再收权后,形成了中央指令性计划经济体制的格局{1}(P.387—393)。对于 当时中国这样一个后发展中国家来说,中央集权的经济体制可能是必要的,因为如果没有统一的政治架构和统一的法律,打破传统经济的封闭 性,就不可能实现现代的经济变革,就无法发展现代的工业和商业,无法建立统一的军队,官僚制度{2}。经济决策集权有利于加快国家的现代 化进程。
  正是为了建立现代国家需要,计划经济的选择和运作主要是中共中央以及国务院为代表的行政系统主导,大量微观的经济决策是由国务院及其具体的经济管理部门如国家计划委员会作出,由它们制定形成一套计划经济体制运行规则。因此,即使产生经济纠纷,亦可以通过行政权力加以解决。既然经济纠纷都很少由法院来解决,[2]最高法院也不可能象现在这样广泛介入经济生活,可以这样说,计划经济体制下的经济活动基本上与最高法院没有直接的关系。
  尽管最高法院较少介入经济纠纷以及基本上不参与经济政策的制定,[3]但并不意味着最高法院在当时的计划经济体制中不发挥作用。最高法院的比较优势在于它可以通过刑事打击的手段,作为人民民主专政的工具,协助共产党以政治力量推动经济体制的变革,对中共中央的各种 决策坚决贯彻执行,它在建国初期的主要工作是围绕着政治意识形态展开的,它所有活动的重心是进行国家政权建设,更多的是从政权建设的 角度间接保障计划经济体制。
  二、经济改造对最高法院的影响
  虽然最高法院不直接参与的计划经济建立,但计划经济的建立对最高法院也有深刻的影响。建国初期共产党将官僚资本、民族资本经济改造为计划经济,反过来却直接导致了最高法院的组织变迁和对经济事务参与能力的变化。
  首先是财政支付能力决定最高法院的组织运作。在建国初期,出现过由于国家财政不足影响最高法院组织运作的情况。1951年底三反运动开始时,中共中央提出“为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争”,当时国家财政不足导致最高法院被迫精简。1951年12月20日政务院政法委员会、最高法院最高人民检察署、中央法制委员会、中央司法部五个机关实行合署办公。合署办公必然要压缩人员,精简下去的一部分人员开始分赴各地法院进行调研。而当这些人员返回中央的时候,调研报告显示出地方各级法院系统人员不纯的情况,这为第一次司法改革埋下 了伏笔。这些情况被反映到党中央后不久,就在全国范围内开展了司法改革运动。1952年开始进行司法改革,对旧司法人员进行改造,[4]改造 导致司法人员的缺乏,这使得法院的积案问题再次突出。大概过了一年左右,政法五机关不再合署办公。主要原因也在于国家财政支付能力的 增加,我注意到这一时期,国家预算收入从1950年的69 19亿元增加到1952年的175 6亿元,1957年则多达297 03亿元{3}(P.295)。上面的分 析表明,尽管司法改革的产生有很重要的政治原因,但经济因素导致司法改革的发生不容忽视。
  社会主义改造运动同时带来经济所有制的变化,而所有制的变化又决定了法院受案类型的变化。建国初期的社会经济改革运动(土改、镇反三反、五反、农业合作化、公私合营)接连不断,各类社会经济改革运动对由最高法院统管的全国各级法院(包括最高法院)都有深刻的影 响,主要表现在受案的形式和数量的变化上。在打击经济犯罪方面,开始是惩办破坏金融和进行商业投机的罪犯,稳定物价,安定民生:后来 惩办“三反”、“五反”中揭发出来的贪污、盗窃分子,清除旧社会的污毒。在民事审判方面,国家政治经济政策的变化(生产资料所有制的 变化)导致民事纠纷的变化。土地山林水利纠纷主要是1950年土地改革以后发生的,1953年农业合作化后,这类案件大幅下降;公私纠纷在 1952年“五反”之后下降;劳资纠纷在1956年工商业社会主义改造后不复存在。[5]
  伴随着这些社会运动结束,最高法院工作必须为经济建设服务的要求开始被提出来。在1952年底,政务院政治法律委员会和中央各司法机 关在结束了司法改革以后,为了准备从司法方面迎接国家有计划的经济建设,就派了几个工作组到工矿区和铁路、水运方面了解情况。1953年4月第二届全国司法会议在决议中,就强调提出司法工作必须为经济建设服务的方针。在过渡时期总任务提出后,也就更明确了这个方针。[6]根据这个方针,1954年1月30日,最高人民法院设立了铁路、水上运输审判庭(交通庭);在各省、市法院中设立了122个经济建设保护庭(组) {4}。当时在城市主要是对不法资本家的斗争:在乡村是从司法方面保障互助合作运动的发展;“法律要下矿”,即法院要认真处理有关工矿生 产的刑事和民事案件。但是由于资源有限,经济建设本身的重要性压倒了政法参与经济建设的重要性,资源配置必然倾向于经济建设。这可以 从人员编制上看出来,“编制问题每次开会都会提出来,解决这问题需要时间,不能马上解决。今后还会遇到许多困难问题,因为经济建设需要人更多,而经济建设比政法建设更重要,没有经济建设什么吃饭穿衣都谈不上,所以政法建设必须服从经济建设的需要,法院和检察院所需 编制恐不能在短期内全部解决,不能解决的就放一放”{5}(P.239—240)。在一定程度上,法院系统成立铁路、水上运输审判庭带来资源配 置的浪费,因为并没有太多的经济纠纷可以处理,也因此,1957年8月9日国务院全体会议第56次会议作出《关于撤销铁路、水上运输法院的决 定》,最高法院交通庭随即撤销。
  大致讲来,1956年以后,随着国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造的胜利完成,全国经济采取高度集中的计划管理,农村实行公社化_推行产品经济,缺乏市场机制,对产、供、销等经济合同纠纷也相应采用行政办法解决。加之,全国的工作着重点一直未能转到 经济建设上来,因而运用审判职能调节经济关系,维护社会经济秩序,保障经济建设为特征的经济审判工作也就一直未曾开展起来。这表明, 计划经济下的最高法院对经济的作用有限。
  三、最高法院的政法治理方式
  由于最高法院基本上与计划经济无关,基本上不涉及计划经济政策的制定。因此,最高法院行为的重心自然转到为政治服务上:而且由于 法院包括最高法院处理的主要是政治问题,而不是经济问题,群众化司法比专业化司法更有利于问题的解决:计划经济体制的集权特性也决定了最高法院的政法治理方式,多是强调个案的解决,不要求具有普遍的法律(经济)意义。
  (一)最高法院在经济方面没有太大的作用,其重心相应的就转移到为政治服务上。最高法院为政治服务就要走“群众路线”,必须主动、积极的建设国家政权。人民日报1951年6月5日刊发的《加强与巩固人民革命的法治》形象地描述了当时的司法工作特点:
  人民法院的审批制度和工作作风,是便利群众、联系群众、依靠群众的,是为人民服务的。它决不单凭诉状、供词与辩论来进行审判:而 着重于实地的调查研究,了解案情的全部真相和充分证据,然后才依法判决。因此,它常常根据各种不同案情的需要,而采取必要的就地审判 、巡回审判、人民陪审等审判方式;坚决废弃反动与落后的主观武断的审判方式。同时,与一切消极地等待诉讼和单纯惩罚等反动与落后的法院制度相反,我们的人民法院一向重视并采用各种方法,进行关于法纪的宣传教育工作。它不仅教育人民减少犯罪,减少纠纷;而且教育人民 积极地参加新社会的建设,人民法院向来把关于司法的宣传教育工作,看作审判制度的一个重要的组成部分,进行法纪宣传教育的结果,将大 大地提高广大人民群众地觉悟,使人民群众能够预防犯罪和纠纷的发生,因此也就使司法工作从被动引向主动,从消极引向积极。
  最高法院不仅要走“群众路线”,更要不断地参加政治运动。每次社会运动一来,最高法院的日常工作就要中断。正如董必武所说:
  “大家都知道,凡属大规模运动一开始,许多机关工作人员都投入运动,机关本身的工作,除必要的和必需进行的外,其他的一般工作差不多都停了”{6}(P.180)。“我国建国以来一直都处在紧张的群众运动当中。群众运动不是依靠法律,而是依靠发动广大群众搞起来的”。“许多事情都是以群众运动方式搞起来的,到目前为止,我们还在搞运动。
  运动一来,原来的工作计划就变了。运动本身,一方面改变了原定的工作计划,另一方面促使机关工作的质量进一步提高,并在运动中创造了法律。对我们来说,运动不是障碍、降低了法制工作,而是促进、发展提高了法制工作”{7}(P.311—312)。
  由于深受政治意识形态的影响,受政治权力的支配,最高法院的行为更多的表现为处理政治斗争、镇压反革命,而不是政治权利(在阶级对立意识形态主导下的社会,政治权利不是法律概念),[7]政治立场变得十分重要。最高法院第一任院长沈钧儒就专门谈过司法与政治的关系问题:
  “我们人民司法工作必须积极地为政治服务,必须与当前的政治中心任务与群众运动相结合。在各种中心任务与运动中,各地领导机关应把司法工作组织进去,注意运用这一武器,使中心工作做的更好。司法机关本身尤应积极主动配合中心任务与运动,充分发挥人民司法的作用 ”{8}。
  为政治服务还表现在最高法院镇压反革命犯罪或经济犯罪上。共产党执政初期,实行经济体制革命,经济犯罪往往被冠之以“反革命”。 不同的政治运动,最高法院处理不同的反革命经济犯罪活动惩办破坏金融和进行商业投机的罪犯、惩办“三反”、“五反”中揭发出来的贪污 、盗窃分子。[8]这一时期打击所谓的反革命经济犯罪是巩固国家政权的需要,比较强调对国家财产的保护。
  “为要贯彻保护国家财产和经济建设的基本任务,各级人民司法机关必须对破坏或侵害国家财产和破坏经济建设的罪犯,更须给予无情的 镇压。对其他各种破坏或侵害国家财产、或破坏经济建设的罪行,均应分别轻重首从,给予应得的惩罚和处分;而为正确的实行保护国家财产 和经济建设的经济政策,必须认真地纠正某些地方司法机关中一部分人员的上述各种错误观点”。[9]
  (二)由于最高法院更多的是从事政治服务工作,因此对专业化的要求并不是很高(主要看政治素质)。最高法院建立之初,在由17人组 成的最高人民法院委员会中,人员大体上包括了军事干部、中共负责法务的干部、工青妇社团干部、教授和律师,[10]这反映出新旧司法人员 的结合以及群众性司法知识和专业化司法知识的平衡。最高法院最初是在原华北人民法院的组织机构和工作人员为基础建立来的,不久,最高 人民法院又从各方面调配干部,主要是从人民解放军中抽调若干老干部并吸收一部分青年知识分子。此时政治素质高的人员被优先选拔,政治 标准高于专业标准,最高法院的知识结构开始发生了变化。而在进行司法改革运动之后,全国法院系统同司法人员被清洗,司法知识更多的具 有政治性而不是专业性的特征,以至于后来建立的人民法庭,都是采取群众运动的方式进行审判,被认为是走群众路线的一种具体表现。
  从法律审和事实审司法知识的分工来看,由于群众重事实胜于法律,因此在“三反”、“五反”运动中成立的人民法庭基本上丧失了法律审查的意义,群众性的司法知识完全替代了专业司法知识。而在整个法院系统中,包括最高法院在内对上诉案件都必须进行事实审,就成为走群众路线的最基本的体现,也象征着群众性司法知识在整个司法知识体制中占据了主要位置。[11]大规模的群众运动增强了国家对社会的资源控制能力。这也验证了这样一种政治思维模式,即只有群众的集体努力才能把社会提高到一个新的水平,通过发动群众才能把所有的问题解决好 。相信群众的另一面就是未必相信专业化。因为专业化是认为问题最好由专家来处理{9}(P.112—113),尽管在建国初期也有提及过审判人 员的专业化问题:
  “为使司法干部特别是审判员的专业化,今后应尽可能减少审判员和法院主要干部的流动性。有些地区尚不善于运用和发挥法院的审判工 作的作用来保证和推动中心工作,往往把司法干部调离法院去单纯‘搞中心工作’,结果既未能以审判工作来‘结合中心’,而且又妨害和削弱了法院的审判效能,徒增积案和群众的不满。此种现象,今后应予以纠正”。[12]
  但是由于建国初期,整个司法系统是为巩固国家政权建设服务的,因此政治性的要求压倒了对专业化的要求,所有的问题都要通过走群众路线来解决。在这样一种思路指导下,对群众性司法知识的推崇走到了极端,最高法院走上了司法的大跃进同法干部参加生产,才能保卫生产 ,审判工作必须和生产劳动相结合,成为司法工作大跃进以来所取得的一条重要经验。[13]
  最高法院不仅要走群众路线,而且其作用的发挥往往还要借助于宣传媒介才能完成。通过宣传舆论来强化最高法院以及各级法院对司法为 经济建设服务的理解,是一种重要的意识形态方式。在这一时期,社论治国比依法治国的意义更大,所有的司法问题都可以通过意识形态来解决。
  表1 人民日报与法院工作有关的社论
  ——————————————————————————————————————————
  时间          名称                 动因
  ——————————————————————————————————————————
  1950.8.26  《系统地建立人民司法制度》       第一届全国司法会议召开
  1951.6.5   《加强与巩固人民革命的法治》      《人民法院暂行组织条例》通过
  1952.8.17  《必须彻底改革司法工作》        司法改革运动开始
  1953.5.14  《加强国家建设时期的人民司法工作》    第二届全国司法会议召开
  1954.3.30  《进一步加强经济建设时期的政法工作》  政务院批准政法委员会的报告
  1954.9.4   《司法工作必须为经济建设服务》     不详
  ——————————————————————————————————————————
  另有光明日报1954年11月28日的社论《贯彻人民法院组织法加强与健全人民的司法工作》
  (三)计划经济体制的集权特性决定了最高法院的政法治理方式。最高法院的建立以打碎旧的司法机关为鲜明特征,并且有着很强的革命 根据地历史的痕迹。1949年春天,中共中央发出《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》的号召,国民党时代的法院作 为旧的国家机器在很短的时间被打碎。1949年10月22日,最高法院在以原华北人民法院为基础正式建立,由中央人民政府委员会领导,12月3日 ,最高法院委员会讨论通过最高人民法院试行组织条例,[14]以最高法院为首的司法体制实行的是双重领导体制。在1951年9月3日通过的人民 法院暂行组织条例中,规定:“下级人民法院的审判工作受上级人民法院的领导和监督”,“各级人民法院(包括最高人民法院分院、分庭) 为同级人民政府的组成部分,受同级人民政府委员会的领导和监督”。1954年通过人民法院组织法,此时的最高法院由全国人民代表大会产生 ,向它负责并报告工作。1955年3月11日最高人民法院成立审判委员会,从1955年1月起,最高人民法院各审判庭按照合议制审判案件。
  计划经济体制的集权特性决定最高法院的政法治理方式,表现之一就是最高法院在与中央各机关的关系中处于相对弱化(被边缘化)的位置。最高法院的权力被边缘化表现为,其权力从新中国建立开始就没有被严格的界定过。权力的真正意义不在于文本的规定而应当是在微观层 面,在权力运作的末梢,在一种权力与另一种权力交界的地方,只有在那里,才能真正了解权力是如何实现的{10}{11}。虽然人民法院组织法 有过专门的规定,但是最高法院的权力是通过与包括政法委员会、司法部、最高人民检察署、公安部等其他政法机关在实际制度运作中的相互 博弈表达出来的。因此,在建国初期,最高法院在整个国家体制中的地位实际上并不高,与司法部、法制委员会、最高人民检察署、公安部共同组成政法机关,由政法委员会组织协调。当时不是强调各部门的精细分工,而是强调通力合作,从董必武在第一届全国司法会议上的讲话, 可以推测当时最高法院的地位:
  “在这次会议中,有四个机关准备作报告,这些报告,虽由个别同志来作,但报告的内容,都是经过这些机关的司法工作者共同商讨了的,并不是哪一个报告就是代表哪一个机关的意见,而是共同的意见”{12}(P.42—43)。
  建国初期,围绕中心工作,有时候行政与司法的工作界限也没有严格区分。1950年7月14日政务院第41次政务会议通过《人民

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}黄恒学.公共经济学(M).北京:北京大学出版社,2002.

{2}(英)安东尼·吉登斯民族国家与暴力(M).赵力涛,胡宗泽译北京:三联书店,1998.

{3}(美)吉尔伯特·罗兹曼,主编.中国的现代化(M).“比较现代化”课题组译.南京:江苏人民出版社,2003.

{4}董必武.司法工作必须为经济建设服务(A).董必武法学文集编辑组.董必武法学文集(C).北京:法律出版社,2001.

{5}董必武.认真贯彻执行法院组织法和检察院组织法(A).董必武法学文集编辑组董必武法学文集(C).北京:法律出版社, 2001.

{6}董必武.在第二届全国检察工作会议上的讲话(A).董必武法学文集编辑组.董必武法学文集(C).北京:法律出版社,2001 .

{7}董必武.目前中国的法律工作概况(A).董必武法学文集编辑组.董必武法学文集(C).北京:法律出版社,2001.

{8}沈钧儒.加强人民司法建设巩固人民民主专政(N).人民日报1951—10—30.

{9}(美)詹姆斯·R·汤森,布兰特利·沃马克中国政治(M)顾速,董方,译.南京:江苏人民出版社,2003.

{10}福柯知识考古学(M).谢强,等译北京:三联书店,1998.

{11}苏力.送法下乡中国基层司法制度研究(M).北京:中国政法大学出版社2000.

{12}董必武要重视司法工作(1950年7月26日)(A).董必武法学文集编辑组.董必武法学文集(C).北京:法律出版社,2001.

{13}杜赞奇.文化、权力与国家(M).南京:江苏人民出版社2003.

{14}张志让.宪法颁布后的中国人民法院(J).政法研究,1954,(4).

{15}董必武.最高法院1956年工作报告(A).董必武法学文集编辑组.董必武法学文集(C).北京:法律出版社,2001.

{16}毛泽东.论十大关系(A).毛泽东选集(第5卷)(C).北京:人民出版社1977.

{17}苏力当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东《论十大关系》第5节(J).中国社会科学,2004,(2).

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