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【期刊名称】 《法学家》
联合国履行R2P的责任性质:从政治责任迈向法律义务
【英文标题】 The Nature of Enforcement of R2P by the United Nations:From Political Responsibility to Legal Obligation
【作者】 蔡从燕【作者单位】 厦门大学
【分类】 国际条约与国际组织
【中文关键词】 保护的责任;联合国;政治责任;法律义务
【英文关键词】 Responsibility to Protection; The United Nations; Political Responsibility; Legal Obligation
【期刊年份】 2011年【期号】 4
【页码】 140
【摘要】

短短数年间,“保护的责任”(R2P)概念在国际社会中获得普遍接受,这表明国际社会在某些特殊情形下追求保护平民这一非国家价值的趋势。R2P议题的主要甚至真正价值不在于强调国家履行R2P的责任,而在于强调国际社会,尤其作为其代表的联合国承担履行R2P的责任。迄今为止,联合国只负有政治责任,而不负有法律义务实施R2P。之所以如此,原因是复杂的。但无论如何,既有的政治责任进路不可能充分克服阻碍联合国有效履行R2P的一个重要原因,即政治意愿障碍,从而确保联合国有效履行R2P;必要的新进路是,针对少数特定的情形规定联合国负有法律义务履行R2P,并为不履行R2P承担法律责任。

【英文摘要】

The conception of Responsibility to Protect (R2P) has been widely accepted in several years after its birth,demonstrating the trend that the international society pursues the non-state value of the protection of civilians insome distinct circumstances. The main or real merit of the emergence of R2P agenda does not lie in the emphasison states' responsibility to protect, but international society's, especially its representative, the United Nations'responsibility to protect. However, due to several complicated factors, up to date, the United Nations can be alsoimposed upon a political responsibility, rather than a legal obligation to protect in terms of R2P. Therefore, theexisting approach of political responsibility can not surmount the impediment of political willing, which is an im-portant reason to prevent the United Nations from enforcing R2P effectively, while a new approach of legal obliga-tion is necessary under which the United Nations under limited circumstances is legally obliged to enforce R2Pand is legally responsible for the failure to do so.

【全文】法宝引证码CLI.A.1156252    
  导言
  2001年12月,在加拿大政府支持下成立的非政府组织“干涉与国家主权国际委员会”(Interna-tional Commission on Intervention and State Sovereignty, ICISS)发布了题名《保护的责任》的报告,[1]提出了“保护的责任”( responsibility to protect, R2P)概念。这一概念在国际社会中迅速被广泛接受。2009年9月14日,第63届联大会议通过了第一份关于R2P的第63/308号决议。根据迄今为止达成的共识,国家被认为是履行R2P的首要主体,然而,R2P议题的主要甚至真正价值乃在于国际社会,尤其普遍被认为作为国际社会代表的联合国被要求在履行R2P方面承担相应的责任。笔者认为,要促使联合国合法、有效地履行R2P,首先必须明确联合国所承担“责任”的性质,即这种责任是政治的,或者是法律的?
  一、R2P议程与联合国
  (一)联合国接受R2P议程的过程
  在2000年9月联合国千年首脑会议上,时任加拿大总理克雷蒂安宣布将成立非政府组织“干涉和国家主权国际委员会”,以便针对时任联合国秘书长安南在千年首脑会议上提出的如果不接受人道主义干涉,则如何应对诸如1994年卢旺达大屠杀之类的悲剧所引发的挑战的问题。2001年12月,ICISS发布了《保护的责任》。该报告宣扬“责任主权”观,即主张应该从传统的“控制”角度转换到“责任”角度理解主权。[2]在此基础上,该报告提出了R2P概念。
  联合国对于R2P概念做出了反应。反应是由秘书处率先做出的。2004年12月,时任联合国秘书长安南任命的“威胁、挑战和改革问题高级别小组”(“高级别小组”)向秘书长提交了题为《一个更安全的世界:我们的共同责任》(简称《高级别小组报告》)的报告,[3]采纳了ICISS提出的R2P概念及其基本含义。《高级别小组报告》认为,晚近在诸如卢旺达发生的人权与人道灾难使得人们认识到问题并不在于一国是否“有权”干预,而是各国都“有责任保护”那些身陷本来可以避免的灾难的人们。虽然主权政府负有使本国人民免受这些灾难的主要责任,但如果它们没有能力或不愿意这样做,国际社会就应承担起这一责任。[4]值得注意的是,在《高级别小组报告》看来,R2P有望是“一个出现中的关于集体性的国际保护责任的规范”,即“如果发生灭绝种族和其他大规模杀戮,国际社会集体负有提供保护的责任,由安全理事会在万不得已情况下批准进行军事干预,以防止主权国家政府没有力量或不愿意防止的族裔清洗或严重违反国际人道主义法行为。”[5]
  2005年3月21日,联合国秘书长向联大提交的题名《大自由:实现人人共享的发展、安全和人权》(简称《大自由》)的报告。[6]该报告赞成前述“高级别小组”做出的R2P成为“出现中的规范”的判断,指出“联合国必须承担起保护的责任,并且在必要时采取行动”。这些行动包括外交、人道主义及其他方法,以及根据《联合国宪章》采取的强制行动。[7]
  R2P正式进入联合国议程的标志性步骤是2005年10月24日联大一致通过的《世界首脑会议成果文件》(简称《成果文件》)。[8]《成果文件》对R2P的规定集中体现于第138、 139段,从本文讨论的命题看,第139段是关键所在。[9]该段不仅规定联合国可以通过基于《联合国宪章》第6、第8章采取的和平手段帮助保护相关国家的人民免遭上述四种罪行之害,并且规定在和平无济于事且有关国家当局显然无法保护其人民免遭上述四种罪行之害的情况下,“联合国准备根据《宪章》,包括第7章,通过安全理事会逐案处理,并酌情与相关区域组织合作,及时、果断地采取集体行动”,并且“还打算视需要酌情做出承诺”以帮助各国建设保护人民免遭上述四种罪行的能力。
  该第138、 139段成为此后安理会以及联大行动的基本依据,为安理会或联大通过的多份决议所援引。比如,2006年4月28日,安理会通过的关于保护武装冲突中平民的第1674号决议重申“2005年《世界首脑会议成果文件》第138、139段有关保护人们免于灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪的责任的规定”。[10]2006年8月31日安理会就苏丹达尔富尔问题通过的第1706号决议,[11]以及2009年11月11日安理会通过了关于保护武装冲突中平民的第1894决议,[12]都提及了《成果文件》的第138、139段。
  进入2009年,联大开始考虑通过了一份关于R2P的决议。作为谈判该决议的预备性工作,联合国秘书长潘基文于当年1月就《成果文件》第138、 139段的落实情况向联大提交了题为《履行保护责任》的秘书长报告。[13]该报告明确指出“眼前的任务不是重新解释或重新谈判世界首脑会议的结论,而是寻求不折不扣、协调一致地执行其决定的途径”。[14]7月,联大为了在第63届会议上谋求通过关于R2P的决议举行了辩论,94个国家代表本国或者国家集团发表了意见。9月14日,第63届联大通过了题为《保护的责任》的第63/308号决议。[15]作为第一份关于R2P的决议,虽然该决议只是“忆及2005年《世界首脑会议成果文件》,尤其其中的第138、 139段”,而并未明确是否接受《成果文件》第138、 139段对于R2P的规定,但它决定“继续考虑保护的责任事项”表明,虽然不少国家对于R2P仍存在不同的理解,但R2P仍然在联合国机构的工作议程之列。
  R2P也得到众多国家的关注。各国对于R2P的最新态度集中体现于前述2009年7月举行的联大辩论中。在为期三天的辩论过程中,共有94个国家代表本国或者国家集团阐述了它们的立场,包括联合国在履行R2P中的作用的看法。综合比较这些国家在此次辩论上发表的意见,笔者发现作为联合国安理会常任理事国的中国与美国对于R2P的看法具有代表性。比如,许多国家同中国一样表达了对于R2P可能被滥用的担心,[16]而另外一些国家则与美国一样强调在特定情况下不干涉内政原则不能成为阻止国际社会履行R2P的借口。[17]以下透过美国与中国不同立场的表象揭示其中蕴含的对于联合国作用的共同肯定。
  虽然在提出R2P概念方面被加拿大抢了“先机”,但美国无疑是R2P的积极推手之一。2005年8月30日,时任美国驻联合国大使博尔顿针对在2005年《成果文件》中如何规定R2P向各国提交了一份著名的函件(简称“8·30函件”),[18]详细阐述了美国的立场。该函件指出,在发生种族灭绝、种族清洗、反人类罪及其他大规模暴行,并且国内当局不愿意或无法保护其公民情况下,“国际社会拥有一种特殊的利益,因而可以发挥作用“。这种“特殊的利益”是指—至少美国这么认为—显然被这些情形威胁到的国际和平与安全,在此情况下,美国认为“不干涉内政原则不排除安理会在被请求的情况下根据《联合国宪章》采取行动”。不仅如此,如果由于某种原因导致安理会未能根据《联合国宪章》授权采取行动,该函件认为不能排除在未经安理会授权情况下采取行动的可能性。
  在联合国其他四大常任理事国中,中国对R2P的理解之全面与细致几乎是惟一可以与美国“8·30函件”相媲美的。[19]2005年6月7日,中国外交部发布了《中国关于联合国改革问题的立场文件》(简称《立场文件》)。该《立场文件》接受了R2P概念。该文件虽然认为“各国负有保护本国公民的首要责任”,但也认为在出现大规模人道危机时缓和与制止危机是“国际社会的正当关切”。[20]2009年7月24日,在联大为通过有关R2P决议而举行的辩论上,中国常驻联合国副代表刘振民发表了一份声明(简称“7·24声明”),进一步阐述了中国对于R2P的理解。“7·24声明”一方面继续重申各国政府负有保护本国公民的首要责任,R2P的履行不应违背主权原则和不干涉内政原则。另一方面,该声明明确指出,在出现种族灭绝、战争罪、种族清洗和危害人类罪等四种国际罪行时,缓解和制止危机是“国际社会的普遍期待和正当要求”。该声明认为,当发生上述四大类危机且需要联合国做出反应时,安理会可以发挥一定作用。[21]
  不难看出,无论是联合国机构还是联合国会员国,它们都认为联合国可以,甚至应当在履行R2P方面发挥作用,尽管这不并意味着联合国会员国乃至联合国机构本身对于这种职责的性质有着正确的理解。此外,应当指出的是,与美国“8·30函件”扬言不排除单边履行R2P不同,中国“7·24声明”强调“必须防止任何国家单边实施‘保护的责任”’,这意味着中国以及同样以履行R2P为名采取单边主义措施的其他国家从逻辑上说将更加重视联合国的作用。我我我什么都没做
  (二)联合国在履行R2P中的地位
  迄今为止,针对R2P表达立场的所有国家以及几乎所有涉及R2P的文件都正确地指出了主权国家是履行R2P的“首要主体”,[22]而国际社会“最多只能发挥补充作用”。[23]不过,确认主权国家在履行R2P中的“首要主体”地位绝不意味着国际社会的作用是不重要的。恰恰相反,在笔者看来, R2P概念提出的主要或者真正的意义在于国际社会,尤其普遍被认为是国际社会代表的联合国被要求在履行R2P方面应该承担相应“责任”。之所以这么认为,主要理由有二:
  首先,从国家与个人之间的关系看,前者履行保护后者的责任是国家存在的根本理由。根据社会契约论,国家之所以产生,是由于处于自然状态中的人类基于更有效地抵御自然界形成的威胁以及避免人类自身造成的威胁使得人类自身将陷入无休止的战争状态,[24]甚至最终消灭,[25]从而决定把他们在自然状态中享有的天然权利让渡给一种被人们称之为“国家”的高度组织化的集体,由其行使“公意”,从而使人类得以摆脱自然状态。这表明,国家的产生内在地、当然地蕴含着对个人履行R2P的承诺。[26]从这个意义上说,《保护的责任》的一个判断是正确的,即R2P事实上已经是一种客观事实,进而从责任而非控制角度“并未转移或淡化”国家主权。[27]
  其次,从国际社会/国际法与个人之间的关系看,长期以来,国际社会被认为是由国家组成的,个人是国内社会的成员,而不是国际社会的成员。[28]类似地,国际法被认为是调整国家间关系的法律,国际法主体被认为只包括国家,而个人充其量只是在某些情况下成为国际法律关系的受益人。[29]以普遍被认为是国际社会代表的联合国为例,虽然《联合国宪章》是以“联合国人民”而非“联合国会员国”的名义制定的,但许多国际法学者认为整个《宪章》针对的都是后者,对前者几无片言只语。[30]这表明,较之国家与个人之间固有的和坚实的关系,国际社会与个人之间的关系是相当间接的和虚弱的。相应地,国际社会的正当性基础被认为并不在于向个人履行R2P的承诺,而在于向由个人组成的国家提供某种保护。
  然而,在国家价值之外具有独立性的人的价值在现当代国际法中已经公认日益得到确认、强化,以及保护。[31]在某些尽管极其少数但触及到人类基本连带意识的极端情形下,比如1994年卢旺达大屠杀,人们普遍认识到国际社会必须向那些“处在危险中的人们”提供保护与援助。[32]值得注意的是,包括国际人权法、国际人道法在内的实体国际法基本上可以为保护平民提供充分的法律依据,然而,缺乏有效的实施机制很大程度上导致了这些特别国际法—事实上也是一般国际法—无法切实地获得实施。2005年《成果文件》等一系列文件表明,以联合国为代表的国际社会已经改变了国际社会/国际法与个人之间关系的传统看法与实践。
  事实上,R2P概念的提出以及迅速获得广泛接受是人们对于普遍被认为是国际社会代表的联合国未能阻止一系列悲剧,尤其1994年卢旺达大屠杀悲剧发生的严重不满的结果。1999年12月15日,由时任联合国秘书长安南任命的独立调查委员提交了《调查联合国在1994年卢旺达发生灭绝种族事件期间所采取的行动的报告》,对于联合国在卢旺达大屠杀悲剧中的无能表现给予了严厉批评,认为这是“联合国系统的整个失败”。[33]卢旺达大屠杀促使包括安南在内的许多国际政治人士以及国家质疑:联合国和其他国际机构应否只是注重国家安全,而不顾一国国内人民的安全。[34]可以认为,联合国对于一个由非政府组织提出的概念,即R2P予以迅速接受表明,联合国期待避免再次陷入“整个失败”。
  总之,在履行R2P方面,相较而言,主权国家的责任是固有的和首要的,而以联合国为代表的国际社会的责任是建构的和补充的,但国际社会真正发挥作用却是有效履行R2P的关键所在。
  二、当前联合国履行R2P的责任性质:政治责任
  (一)联合国履行R2P的责任的政治属性
  联合国履行R2P的责任的政治属性是指,迄今为止,联合国履行R2P并非基于一种法律义务,而是基于一种政治认知。直言之,纵然诱发R2P的特定事项构成《联合国宪章》第7章所指的威胁国际和平与安全的事件,从而使得联合国有“权力”采取包括军事行动在内的行动,但无论是迄今为止人们对于R2P项下联合国责任的普遍认知,还是《联合国宪章》的文本规定,联合国都没有“义务”采取行动。因此,就当前而言,虽然不能认为联合国履行R2P的“行为”不具有法律性,因为此类行为中的某些必然是法律性的—比如联合国基于《宪章》第7章采取的措施,但这并不能否认联合国履行R2P的“责任”之性质是政治性的。这种政治属性的重大结果是,如果联合国怠于履行R2P,致使类似于卢旺达大屠杀之类的惨剧再次发生,它所可能承担的充其量只是在政治上再次受到非难。
  对于这种政治属性,不妨以推动R2P的美国的政策声明以及首次表达国际社会经由2005年《成果文件》对于R2P做出的共识性表述为例,予以说明。
  首先,前美国驻联合国大使博尔顿的“8·30函件”认为,在特定情况下,履行R2P不受不干涉内政原则以及安理会授权的制约。尽管如此,《联合国宪章》从未被解释认为对安理会成员国创设一种“法律义务”,据此它们在涉及严重违反国际和平的情形下支持采取执行行动。由此,美国反对2005年《成果文件》草案第118段第5、 6句中有关国际社会在履行R2P方面负有“义务”(obligation)的规定。[35]它认为“我们不能同意作为整体的联合国,或者安理会,或者具体国家有义务根据国际法进行干涉。我们也认为,联合国在特定情形下采取何种行动应该根据具体情况而定。因而,我们应该避免使用那种专注于国际社会的义务或责任的措辞,相反,应该主张我们准备采取行动。”美国建议把《成果文件》草案第118段第5、 6句应该修改为:“通过联合国,国际社会也有道义上的义务运

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}.Alex J. Bellamy, Responsibility to Protect:The Global Effort to End Mass Atrocities,Polity, 2009

{2}. Antonio Augusto Cancado Trindade, International Lau for Humankind : Towards a Neu Jus Gentium,Recueil Des Cours,2005.爬数据可耻

{3}. Bardo Fassbender, The United Nations Charter as the Constitution of the International Community,Martinus Nijhoff Publish-ers, 2009.

{4}. Carsten Stahn, “Responsibility to Protect: Political Rhetoric or Emerging Legal Norm?",101 American Jourral of Interna-tional Law (2007).

{5}. GARETH EVANS, The Responsibility to Protect:Ending Mass Atrocity Crimes Once and For All, Brookings Institution Press,2008.

{6}. James Pattison, Humanitarian Intervention and the Responsibility to Protect,Oxford University Press, 2010.

{7}. Jose E. Alvarez, International Orgarizations as law-Makers,Oxford University Press, 2005.

{8}. Mehrdad Payandeh, “With Great Power Comes Great Responsibility? The Concept of the Responsibility to Protect Within theProcess of International Lawmaking”,35 The Yale Journal of International Law (2010)

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