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【期刊名称】 《当代法学》
欧共体流动人员社会保障立法的特点及启示
【英文标题】 The Features of EC's Legislation on the Social Security for the Persons of Free Movement
【作者】 刘世元 黄桂洪【作者单位】 广东外语外贸大学
【分类】 社会保障行政法律制度【中文关键词】 欧共体;流动人员;社会保障;立法特点
【英文关键词】 EC;persons of free movement;social security problems
【文章编码】 1003—4781(2008)05—0139—6【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 5
【页码】 139
【摘要】

解决流动人员的社会保障问题是欧共体真正实现人员自由流动的关键一环。欧共体成员国经济社会发展不平衡,社会保障制度差异很大。欧共体在尊重成员国现有社会保障制度的前提下,通过原则性规定、制定冲突规范和采取开放式协调等立法方式,使各成员国的相关立法趋于一致,有效地解决了流动工人的社会保障问题,促进了欧洲经济一体化。这方面的经验值得我们借鉴。

【英文摘要】

The diversity in EC members’economic development level leads t0 a great difference intheir social security system.EC has given full play to tits wisdom on the issue.On the premise of allowing variance of system among the members,EC has worked out solutions to the problem effectively by legislative means to promote free movement of person and social development.To use the experience of the EC,a solution to Chinese peasant—workers’social security problem is proposed.

【全文】法宝引证码CLI.A.1113675    
  一、欧共体流动人员社会保障立法的背景及面临的挑战
  欧洲共同体的一项重要任务,就是在共同体内建立一个“以废除成员国间货物、人员、劳务与资本自由流动障碍为特征的内部市场”(《建立欧洲共同体条约》第3条3款)。在这个过程中,人员的流动是基础,只有实现了人员的自由流动,才能带动资本和服务的自由流动。共同体清醒地认识到,要保障人员的自由流动,不仅要消除成员国在就业方面的歧视政策,保证流入人员具有平等的就业机会,还要在社会保障领域采取措施,向流动人员及其家属提供各种福利待遇,解决其医疗、失业、养老等社会保障问题。(《建立欧洲共同体条约》第51条。)
  然而,在欧洲共同体提出和实施人员自由流动政策时,各成员国已经分别形成了比较完善的社会保障制度。现代意义的社会保障制度首先诞生于德国,{1}(P62)英、法等国在20世纪初也开始制定社会保障立法。{2}20世纪50年代至70年代初,西方国家经济高速增长,这些国家的社会保障发展也进入高峰,社会保险范围进一步扩大。{2}在欧共体成员国内,社会保障的理念已经深入人心。社会保障涉及国家的经济利益,关乎人民的生活水准和福利,各国通常只提供给本国公民享用。有的国家虽然在后来将这一福利扩及到居住或工作在本国的其他居民,但附加了诸多的限制条件。在这种情况下,欧共体推进经济一体化的进程,要求成员国消除人员自由流动的限制,显然会在社会保障政策方面引发一系列的矛盾。
  首先,社会保障的属地性与人员的流动性之间的矛盾。流动人员最显著的特点,是流动性和不确定性,而各成员国的社会保障立法则具有明显的属地性。一个流动人员能否享受进入国的社会保障待遇,具备什么样的条件和资格可以享受该国的社会保障待遇,一旦离开该国领土,是否继续享受该社会保障待遇?显然,这是欧共体在制定流动人员社会保障政策时必须首先解决的问题。其次,经济发展水平的差异与人员享受保障待遇不同的矛盾。社会保障水平通常与国家的经济发展水平密切相关,处在不同经济发展水平的国家所提供的保障范围、程度必然有所差别。随着欧盟成员的增加,成员国之间在社会保障方面的差异也就越来越明显。发展程度高的国家提供的社会保障标准较高,而发展程度较低的国家,提供的保障标准也低,有的国家甚至通过降低社会保障标准,来降低劳动力成本,其后果可能导致工人涌至工资高、社会保障发达的成员国和地区,这就造成劳动力供需失衡,也给一些成员国的社会福利事业造成巨大的负担和压力。再次,进入国提供的社会保障与在所属国享受的社会保障衔接上的矛盾。一个工人在另外一个国家工作一段时间,后又回到本国,应由哪个国家支付该工人的社保金,是由本国支付,还是由另外一个国家支付,确定的标准是什么?在此期间的社会保障该如何衔接,才能避免自由流动工人重复缴费、重复获益或遗漏缴费、遗漏保障,这同样是欧共体自由流动人员社会保障法律制度设计必须考虑的问题。
  各成员国社会保障制度上的差别,单靠某一个成员国的努力是无法解决的,必须在共同体的层面上统一考虑。这样,制定统一原则,协调成员国相关立法,解决流动人员的社会保障问题,就成为共同体的重要立法活动之一。
  二、欧共体流动人员社会保障立法特点
  欧共体关于流动人员社会保障方面的立法,始于1951年签订的《建立欧洲煤钢共同体条约》。条约第69条第4款首先规定:“在不妨碍对边境工人采取的特别措施的情况下,成员国应禁止国民与移民工人间在工作条件上的任何歧视;它们尤应致力于在它们之间解决任何有待解决的事务,以保证社会保险安排不致阻碍劳动力的流动。”1957年的《欧洲经济共同体条约》及后来的《单一欧洲法令》、《欧洲联盟条约》等重要的共同体文件又从不同的角度,对社会保障问题分别作出了规定。这些条约将采取积极的社会保障措施作为成员国的一项义务规定下来,为后来流动人员社会保障立法及执行创造了条件,奠定了基础。与此同时,共同体授权理事会“根据委员会的提案,以全体一致同意制定有关社会保险的必要措施以实现工人自由流动。”(《建立欧洲共同体条约》第51条)于是,共同体理事会根据条约规定的原则,通过二次立法的方式,制定了一系列的条例、指令和决定,不断丰富了共同体社会保障体系的内容。此外,欧洲法院对条约条款及其理事会的二次立法进行的拓展性解释,又进一步确认和完善了流动人员社会保障制度。
  纵观欧共体的社会保障立法实践,可以发现它呈现出以下特点:
  (一)确立流动人员的待遇原则
  欧共体是主权国家的联合,一切决定都必须在尊重成员国现有制度的前提下作出。共同体条约只能要求各成员国采取相应措施与共同体保持一致,而无权改变成员国的现状,直接修改现行的法律制度。在社会保障方面也是同样,共同体也很难作出统一、具体的实体法规定,唯一的选择就是根据人员流动的需要和成员国经济社会发展的实际,制定出相应的原则,以协调各国在社会保障方面立法上的冲突,使流动人员能在不同的成员国享受到相应的社会保障待遇。在此,我们以男女平等待遇原则为例,阐释共同体是如何提出和完善有关社会保障方面的原则的。
  在当代欧洲社会,直接或间接的种族、民族、性别等歧视,仍然屡见不鲜,在就业、职业培训、晋升和退休待遇等方面就更加突出。为了保证人员的自由流动,共同体在一开始就强调男女平等。《欧洲经济共同体条约》119条明确规定:“各成员国应从第一阶段起保证并保持男女同工同酬的原则得到实施”。条约条款虽然只涉及流动工人的报酬问题,但初步确立了男女平等待遇的原则。在此基础上,理事会根据自己的权限于1979年通过了《关于逐步实现男女在社会保障方面平等待遇的指令》(Directive 79/7/EEC),对包括流动工人在内的男女社会保障平等待遇问题做出了规定,要求各成员国在规定的期限内修改国内所有与男女社会保障平等待遇原则相悖的法律、法规和行政条款并提交报告。在1986年7月24日又通过了86/378指令(Directive 86/378/EEC),对在职业社会保障方面的男女平等待遇原则做出了规定,对违反男女平等待遇原则的主要表现进行了罗列,并对成员国应何时修改这些不平等现象提出了具体的时间要求。
  在涉及社会保障平等待遇原则的诉讼的判决或先于裁决中。欧洲法院总是力挺条约或二次立法确立的原则。如在SABENA一案中,40岁的比利时航空公司退休女乘务员Defrenne因萨比娜航空公司在男女职工退休年龄、退休金等方面一系列的差别待遇,将该公司告上法庭。在诉讼中,Defrenne的律师特别援引了《欧共同体条约》第119条和79/7号指令。{3}比利时上诉法院将此案征求欧洲法院的意见,欧洲法院在预先裁决中支持了原告要求男女退休金平等待遇的诉求,对社会保障制度产生了重大影响。{4}我不休息我还能学
  (二)制定解决法律冲突的规则
  为既能尊重各国在社会保障方面的立法权,又能解决工人自由流动时社会保障问题,欧共体充分发挥自己的智慧,先后通过了若干协调成员国社会保障制度的条例和指令,如1968年的《关于消除成员国工人及其家庭流动和居留的各种限制的指令》(Directive 68/360/EEC),1971年的《关于适用在共同体内流动的雇佣工人和自雇职业者及其家属社会保障制度的条例》(Regulation 1408/71,以下简称“1408/71号条例”),1972年的《关于1408/71条例的适用程序的条例》(Regulation 574/72),1979年的《关于逐步实现男女在社会保障方面平等待遇的指令》(Directive 79/7/EEC),1983年《关于对1408/71号条例修订的条例》(Regulation 2001/83),1986年的《关于执行在职业社会保障方面男女平等待遇的指令》(Directive 86/378/EEC)以及1998年的《关于保护欧共体自由流动受雇佣与自雇职业者补充养老金权益的指令》(Directive 98/49/EEC)等,解决了流动工人社会保障法律适用的问题。从立法调整范围的全面性和效果来看,影响最大的就1408/71号条例。{5}它在以下几个方面有所突破:
  1.适用范围。从空间范围看,1408/71号条例不仅适用于所有成员国,同时也适用于非欧盟成员国的欧洲经济区的其他成员国冰岛、挪威和列支敦士登,因为该三国同欧共体于1994年正式成立了欧洲经济区,其目的在于为以后与这些国家建立统一的大市场做准备。{6}从人员范围看,条例适用的范围也非常广泛,适用于符合以下条件的雇佣工人或自雇职业者:(1)受或曾受一个或多个成员国立法管辖,并且是某一成员国国民的;(2)在一个成员国境内居住的无国籍人或难民。条例同时也适用于这些雇佣工人和自雇职业者的家庭成员或遗属。
  2.保障的范围。各成员国社会保障范围虽然不同,但基本可以划分为基本保险和额外福利(社会救济部分)两部分。1408/71条例适用于前一部分,涉及国际劳动组织第102号公约所规定的8项社会保险待遇,包括疾病和生育、残疾、老年、遗属、工伤和职业病、死亡、失业和家庭补贴。实际上,欧共体协调的范围囊括了成员国法律强制要求提供社会保障待遇的全部内容。
  3.冲突的处理原则。1408/71号条例对各国关于社保问题立法的冲突规定了下述解决原则:(1)采取工作地主义。条例第13条第1款规定:一个人只适用单独一个成员国的法规,以此来确定应适用哪一国的社会保障法。条例第13条第2款规定,一个在成员国范围内从事获得薪金工作的工人,原则上要服从该国的法律,尽管他

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}林嘉.社会保障法的理念、实践与创新(M).北京:中国人民大学出版社。2002.

{2}李传柱.西方社会保障制度的演进和启示.中共宁波市委党校学报,2001,(1).

{3}Case 43/75(1976)ECR455;(1976)2CMLR98

{4}http://www.e—cpcs.org/yhyj_readnews.aspx?id=4037&cols=171510

{5}Council Regulation(EEC)No.1408/71 on the application of social security schemes to employed persons,to self—employed persons and to members of their families moving within the Community(EB/OL).europa.eu/indexen.ccom

{6}http://news.chinesewings.com/cgi—bin/site/i.cgi?id=20030612182966562

{7}李凌云.中国社会保障制度地区差异的协调机制(D).华东政法学院,2003.我我我什么都没做

{8}罗豪才.软法与公共治理(M).北京:北京大学出版社,2006.

{9}Council Recommendation of 27 July 1992 on the convergence of social protection objectives and policies.

{10}the Open Method of Coordination involves agreeing broad common objectives,translating these objectives into national policy strategies and,as part of a mutual learning process,monitoring progress periodically and,as far as possible,on the basis inter alia of commonly agreed and defined indicators.

{11}粤悄现外来工退保潮(EB/OL).www.cnwnc.com/20040614/ca985768.htm.

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