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【期刊名称】 《法学杂志》
十八部法规汇编纵横观
【作者】 张树义【分类】 法律信息
【期刊年份】 1984年【期号】 6
【页码】 32
【全文】法宝引证码CLI.A.15322    
  建国以来,我国颁布了成千上万的法规。前中央人民政府政务院和中华人民共和国国务院对1949年——1963年期间所颁布的法规进行整理,辑录成册共十八部。最近,国务院各部、委正在逐步展开法规的整理、汇编工作。因此,对十八部法规汇编进行全面的、综合的探索,使我们不仅可以看清我国法制发展的历史脉络,而且有益于总结这一次法规整理、汇编工作的经验和教训,健全我国的社会主义法制。
  纵观十八部法规汇编,我国法制建设经历了曲折的道路。下面是历年所颁布法规数字的统计表:[1]
  (图略)
  从上表我们可以看出:建国以来,我国法规的制定呈波浪式。并且波动幅度较大,波峰与波谷之间最大差额高达175(1950年的统计数字是1949年和1950年数字之和),相邻年间法规数字差额大于或接近于100的有两次:一次是1954,年——1955年间。这是因为《五四宪法》的公布,我国法制建设进入了正轨。为了保障宪法实施,完成第一个五年计划,适应社会主义革命和社会主义建设的需要,开始了全面立法。另一次则是1958年——1959年间,其差额为97。这是因为轻视法制的观念抬头以至泛滥所造成。如果我们从机构设置角度分析则更能看清这个问题。1955年4月26日国务院批转法制局关于法律室任务、职责和组织办法的报告。而1959年4月则撤销了司法部、监察部。同年六月国务院调整直属机构,撤销了法制局。这法规数字的一升一降与机构的一增一减有着密切的关系。法制建设包括建立健全的机构,随着国家建设事业的发展,所颁布的法规必然相应增长,这就更需要有专门的机构来进行法规的整理和对立法的全面统筹工作;机构的削弱和裁撤势必造成法规数量的减少甚至法规的混乱。
  从以上纵的方面的分析,可以看出:我们是在法制不健全的情况下从事国家管理活动的。这对于从横的方面对法规汇编进行研究有着重要意义,它有助于我们理解法规汇编中的许多问题。
  第一、法规汇编编排体例问题。
  1.编排法规汇编目的。 在1949年——1963年这十四年间,我国颁布了众多的法规,但十八部法规汇编并未辑录已颁布的全部法规。在辑录法规方面,我国存在着多种形式。国务院一级有《国务院公报》、《中华人民共和国法规汇编》两种形式;国家机关各部门则有《民政法令汇编》、《金融法规汇编》等形式。笔者曾将《国务院公报》与《中华人民共和国法规汇编》互为参照,发现大部分法规二者均收入,另一小部则为一种所收入而为另一种所缺失,某些法规可能二者都未辑入。这样就造成各法规汇编之间互不协调、统一的状况。其实不论采用何种形式的法规汇编总的目的是为了实际工作的需要和为教学、科研以及立法工作提供依据或资料。采用何种形式取决于编排该汇编的目的。就国家机关各部门讲,其主要目的是为了实际工作的需要,那么法规的效力就是其核心问题,应尽量辑录现行有效的法规;就全国性法规汇编讲,其主要目的应是为了教学,科研及立法工作提供资料,那么它的辑录标准应当是尽可能全面地将已颁布的法规全部辑录入内。这也为法规编纂工作提供了基础。
  2.法规分类。 法规分类即众多法规按何种体系排列。《中央人民政府法令汇编》是采用大分类加小分类的方法。大的分类分为政治法律、财政经济、文化教育、人事编制等类;小的分类则是按部门。《中华人民共和国法规汇编》仅按小分类方法。其实还应有一种重要的分类:按法规的效力、等级。按照这个分类标准,已收入十八部法规汇编的法律文件大致可以分为以下三类:一类是具有规范性质的法律、法规;一类是属于政策性的文件;第三类是国家机关处理具体事务的,属于行政措施类。上述三类在法规汇编中法律、法规类居多,行政措施类其次,政策性文件也占有一定比重。多年来,由于我们对法制建设重视不够,另外,建国初期政治、经济形势变化较大,立法条件不充分,因此将当时曾起过法规作用的政策性文件收入汇编是可以的。行政措施类在法制不健全的情况下也确曾对国家机关处理具体事务越过指导性作用。问题在于这三类法律文件是混杂在一起的,这表明长期以来我们满足于用政策性文件和行政措施类文件来代替法规,对法规的规范性尚未予以足够的重视。随着法制建设的发展。我们应当及时总结经验,将政策性文件定型为法规,将行政措施类文件抽象化、为法律规范,这就需要在法规汇编上对三类法律文件的效力有所反映,从而为逐步制定规范性质较强的法规创造条件,以利于法规汇编工作的进行。
  3.法规辑录标准。 首先我们应注重法规的规范性,这一点如上已述。还有一点值得特别重视:即关系人民切身利益的法规必须辑录入内。在这方面,有许多应该收集的法规在汇编中并未见到。劳动人事方面的法规就是一例。如果按已辑录的法规为标准,很多毫无疑问是应收入的。而且劳动人事法规在整个法规汇编中占有极为重要的地位,它直接关系到人民的切身利益,我们更应予以重视。至今我们的一些法规汇编上仍载有“内部文件”等字样,这就使法规汇编仿佛涂上了一种神秘的色彩。而人们不知道制定了哪些法规,不了解法规的内容,遵守、执行无从谈起,更不利于法制监督。现在应该冲破这种神秘主义和束缚了。
  第二、立法的随意性问题。立法的随意性是指立法无一定计划,只着眼于眼前需要。它包含两层意思:从总体上说,各部门需要制定哪些法规缺乏长远的和近期的计划;就单个法规而言,往往是遇事而立。这在法规汇编中不乏其例。如劳动人事立法在法规汇编中占较大的比重,但就是这个较大的比重与实际所颁布的数量相比亦是小巫见大巫。这些众多法规中,基本法规不多,而多以指示、通知、办法等形式出现。这样就造成一种恶性循环:已制定的法规因效力不大且未及时整理、积压成堆,无所遵从,遇到新情况只好再发布一个指示、通知。如此循环往复,以致现在有关劳动人事方面的法规谁也说不清楚到底有多少,哪些继续有效,哪些需要修改或合并起草,哪些则根本失效。自己给自己造成了一团理不清头绪的乱麻。制定法规的随意性由此可见一斑。法规少不足以规其行,法规多则可以导其乱,这是我们应当汲取的教训。北大法宝,版权所有
  再如1959年2月21日至3月3日,在短短的十一天中,国务院经济委员会就批准颁布了《煤炭合理运输办法》、《木材分区产销平衡合理运输办法》、《原盐合理运输办法》、《铁矿石产销平衡合理运输办法》、《水泥合理运输办法》、《石油合理运输办法》六件法规。这六件法规大同小异,都是铁道部、交通部会同主管某项物资的部门制定、经国家经济委员会批准;都是为了提高产、运、销工作的计划,消灭对流、重复、倒流及缩短过远等不合理运输,所不同的只在于运送的物资及相应的规定。这六件法规名曰“合理”运输办法,实则最不合理。因为需要运送的物资千千万万,即使是国家重要物资、也绝非法规所能囊括,完全没有必要——制定法规。我们可以颁布一个“交通运输法”作为基本法规,作出原则性的概括规定,具体事项则由各部门具体掌握。诸如此类的现象在十八部法规汇编中绝非仅有。由于上述的立法随意性造成了法规林立、泛滥成灾。但每部法规并未发挥其应有的效力,而且以后还要合并起草,重复劳动,而这是我们稍加注意即可避免的。
  第三,法规层次不清问题。
  法规层次不清主要体现于名称混乱。笔者曾对1955年以前所公布的法规的名称进行统计,就有法律、法令、条例、规则、章程、办法、指令、指示、通知、通告等40余种。为此1955年国务院法制局曾提出对法规名称进行统一的建议,但其后依然如故。名称的混乱还表现于仅从法规的名称很难确定颁布这个法规的机关以及效力。不同级别的国家机关在使用同一个名称,而一个国家机关又在使用许多不问的名称。今后二者应统一起来。
  按表(1)所列数字统计,1949年——1963年法规数字总计1488件。这些法规究竟处于一种什么样的效力状况呢?下面是1955年国务院法制局对250件法规效力状况的统计表;
  表(2)
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    效  力          ┃ 件 数 ┃  %        
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   继续适用   

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