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【期刊名称】 《黑龙江省政法管理干部学院学报》
重构行政检察制度基本问题略论
【作者】 苏彦来李伟楠【作者单位】 哈尔滨市人民检察院黑龙江省司法厅
【分类】 检察院【中文关键词】 行政检察;行政诉讼检察;行政行为检察
【文章编码】 1008-7966(2017)06-0123-03【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 123
【摘要】

行政检察最初主要指行政抗诉。行政诉讼法修改后,检察机关获得了对行政诉讼全过程监督的权力。十八届四中全会确定的司法体制改革为行政检察增加了新的职能。这些变化导致了行政检察制度的重构与完善。厘清当前行政检察的基本问题,是顶层设计行政检察制度的前提。重构行政检察制度可从行政检察的基本范畴、概念体系、基本原则、运行机制、关键难点等几个方面进行阐述。

【全文】法宝引证码CLI.A.1250913    
  
  长期以来,在检察实务领域及检察理论范畴,行政检察的基本含义是指检察机关通过抗诉对人民法院的行政裁判结果进行监督。由于行政诉讼的困境,行政检察工作在检察机关尤其是基层检察机关基本上处于零状态,有职能无业务,有机构无案件,是检察机关较为边缘化的一项名义上的业务工作{1}。2015年修改后的行政诉讼法延续了民事诉讼法全程监督的制度设计理念,从而扩大了行政检察的范畴。同时,多年来检察机关行政执法和刑事司法衔接以及社会管理创新等实践,积累了对行政执法行为监督的经验{2}。十八届四中全会从解决实际问题的角度提出增加两项行政检察职能[1]。从制度衍生角度看,目前行政检察正处于发展的十字路口和分水岭,需要对有关基本问题从理论上予以明确。本文就重构行政检察制度的几个基本问题加以论述,以期为新行政检察制度尽快、稳妥落地有所裨益。
  一、行政检察的基本范畴
  行政检察的基本范畴包括两个方面:一是检察机关对哪些问题能够监督,二是检察机关对这些问题能监督到什么程度。对于后者,更多涉及技术层面,而且需要在行政检察实践中结合不同问题的具体情形才有进一步讨论的可能。在重构行政检察制度框架之际,首先应该明确前者。从理论上讲,作为国家专门法律监督机关,除非有特别的限制,检察机关对行政领域的监督应该是广泛的,有观点称之为一般监督。此种情况在检察发展史上曾短暂出现过,但从现实可行性上,基于行政领域的广阔性和检察机关的能力,显然难以实现。
  从目前的法律和政策来看,当前行政检察的范畴主要包括两个领域:一是对行政诉讼的监督。实际上是对审判权执行权的监督,包括对审判过程、裁判结果、裁判执行及非诉执行三个阶段诉讼活动的监督,存在于行政行为的司法救济领域。二是对行政行为的监督。根据行政行为之行政权作用方式和所形成的法律关系,行政行为可分为行政立法、行政执法、行政司法。目前行政执法领域问题尤为突出。十八届四中全会《决定》规定:“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”因此,目前行政检察的实然性范畴在行政诉讼、行政强制措施、行政违法行为[2]、公益诉讼等领域。重构行政检察制度要以此为基础,其应然性范畴应该包括行政诉讼和行政行为两个领域。前者行政诉讼领域的监督对象已为新修改的行政诉讼法予以明确。后者行政行为领域的监督对象尚需探索,基本考虑是,鉴于行政复议、行政诉讼制度的存在,行政行为领域的检察监督对象应侧重于现有的行政复议、行政诉讼制度不能涵盖的方面,比如交通事故中的责任认定、火灾事故中的责任认定等,一定层级的抽象行政行为,通过公益诉讼能够获得更好监督效果的行政行为,等等。
  二、行政检察的概念体系
  基于行政检察基本范畴的上述变化,重构行政检察制度首先要重新定义行政检察这一概念,并对现有的行政检察实践加以抽象概括,建立行政检察的概念体系,以利理论研究、实践探索和制度设计。基于此,行政检察应作为一个基本概念,位于第一层级,其下依据监督领域可分为行政诉讼检察和行政行为检察。针对行政诉讼的不同阶段,行政诉讼检察可分为行政审判过程检察监督(简称审判监督)、行政裁判结果检察监督(简称结果监督)、行政执行活动检察监督(简称执行监督)。根据行政行为之行政权作用方式和所形成的法律关系,可将行政行为检察分为行政立法检察监督、行政执法检察监督、行政司法检察监督。行政诉讼检察监督及其分类已有行政诉讼法予以明确,与民事诉讼检察一脉相承,争议不大。尚余的一个问题是,在这种分类下,检察机关能否针对“行政公益诉讼”进行行政诉讼监督,如何协调检察机关“行政公益诉讼原告”和行政诉讼监督者的地位和角色冲突,还有待进一步研究。行政行为检察监督及其分类尚无法律规定,上述分类系基于行政行为的行政权功能属性。但如前所述,在制度设计上若将行政行为检察与行政复议、行政诉讼调整范围加以区分,这种分类似乎没有结果意义,仅具分析意义。概括来说,首先,关于行政司法行为。行政司法行为有的本身就是监督行政行为的,如行政复议,对其或者复议终局,或者可以提起行政诉讼,所以不宜再对其叠加检察监督;有的行政司法行为,在行政领域即告终局,如一部分行政裁决,因行政性过强,目前检察机关亦不宜介入。其次,关于行政立法行为。2015年立法法修改后,所有设区的市的政府都获得了一定的行政立法权,原来在行政诉讼中不能作为审判依据的红头文件有可能变身为“规章”而可以“参照”。而行政诉讼中的“一并审查”并不包括规章。这一领域除了“备案审查”,尚处于监督空白。同时,与行政立法同为抽象行政行为的制定其他规范性文件(红头文件)的行为,在实践中亦缺乏有效监督。这些都可以成为行政行为检察潜在的监督对象,可以从行政公益诉讼角度予以监督。最后,关于行政执法行为。行政执法行为范围广、数量大、问题多,有很多还没有有效的监督制度,在当前探索阶段应当是研究和实践的重点。会让它误以为那是爱情
  前述十八届四中全会为检察机关增加的几项任务不宜成为定型化、类别化的概念(术语)。从内容上来看,行政强制措施、行政违法行为、公益诉讼三者指向的对象是有交叉的。首先,公益诉讼包括行政公益诉讼、民事公益诉讼。从《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》可以看出,该文的公益诉讼实际上仅指行政公益诉讼。而且,检察机关的监督是对公权力的监督,检察机关提起民事公益诉讼与其权力属性相冲突,且在诉讼地位的平等、实体权利的处分(如和解、调解)、裁判结果的履行、赔偿款项的分配、对民事诉讼的检察监督等方面无论在理论上还是技术操作层面都无法相洽。其次,行政公益诉讼指向的主要就是各种不履行或不依法履行职责的行政违法行为,行政强制措施也是行政行为的一种,所以对行政违法行为监督实际上包括了行政公益诉讼和行政强制措施监督的内容。因此,行政违法行为监督是后两者的一个上位概念,不宜将行政违法行为监督、行政强制措施监督和行政公益诉讼并列。再次,行政违法行为监督这一概念也不准确。在法治语境下,行政行为是否违法应由有权机关依法作出权威判断。检察机关作为监督者,在启动监督程序的过程中不应该从语义上预设结论,这与行政行为的公定力理论相冲突,同时也不利于行政行为不因检察监督程序的启动而当然停止执行这一制度的落实。
  三、行政检察的基本原则
  基本原则是设计一项制度的指导思想,体现了该制度的基本价值, 亦是制度实施过程中解释制度、适用制度于各种具体问题的基本遵循。行政检察制度的重新构建应遵循以下原则:
  1.有限监督原则。建设法治政府、法治社会、法治国家要求各社会主体都应依法行事。但这只是一种理想情形,实际远非如此,具体到行政领域,不依法行政的情况数量众多、体量巨大。检察机关虽然是法律监督机关,但也不能

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}姜涛.检察机关行政法律监督制度研究[J].东方法学,2016,(6).

{2}张伶.浅析新形势下开展行政执法检察监督工作的对策建议[J].法制博览,2015,(13).

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