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【期刊名称】 《黑龙江省政法管理干部学院学报》
我国土壤污染防治的立法构建
【作者】 刘晓霞【作者单位】 东北农业大学
【分类】 自然资源保护法【中文关键词】 土壤污染;生态安全;土壤防治
【文章编码】 1008-7966(2017)06-0095-03【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 95
【摘要】

土壤是重要的自然资源,是人类赖以生存的物质基础,对土壤不合理的开发和利用,致使土壤质量不断恶化,我国土壤污染状况已经严重影响到农地质量,食物链安全,乃至国民健康,更为严峻的是威胁到生态安全。土壤污染的现状使我们不得不马上采取措施积极应对,否则,我们的环境无法安身,我们的生活犹如无源之水,无本之木。我国目前土壤污染防治的立法存在滞后性,不具操作性,法律制度缺失等问题,在将来的立法中,确立防治土壤污染,保护生态安全的立法目的,采用以土壤污染的治理和修复为主要内容,兼顾预防的立法模式,确立一系列土壤污染防治的法律制度来解决问题。

【全文】法宝引证码CLI.A.1250892    
  一、我国土壤污染现状
  土壤作为环境系统的最基本要素之一,是人类生产和生活的必不可少的资源,因此,成为环境保护的重要对象。工农业生产以及固体废物处置等种种因素使我国的土壤污染形势日益严峻,根据《全国土壤污染状况调查公报》,全国土壤总超标率达16.1%;从土地利用类型看,耕地、林地、草地土壤污染较严重,重污染企业及周边土壤以及采矿区土壤污染严重;从污染物构成看,镉、镍、砷成为最主要的污染物[1]。总体来说,土壤污染形势不容乐观,部分地区污染严重,污染超标率比较高,污染种类较多,以无机物为主,有机物次之,耕地、工业和矿区废弃地污染比例较高,污染问题尤为突出,严重影响我们的生活。
  同大气、水、固体废物相比,土壤环境的多介质,多界面,多组分决定了土壤污染的复杂多样性。具体特点如下:第一,具有隐蔽性。土壤污染后,扩散缓慢,难以察觉,我们无法及时发现,只能通过各种量值的测定,所以,很多人都是饱受污染之害后,生病才知晓根源。第二,具有累积性。土壤的属性决定了进入土壤的污染物不容易被分解吸收,同时易于累积,长时间的累积导致污染物含量超标。第三,土壤污染具有区域性。污染物在土壤中难以迁移、扩散和稀释,因此土壤污染通常分布不均匀,区域性污染特征显著。第四,具有不可逆性。重金属等化学物质引发的污染很难消除,这种不可逆性导致治理难度加大,仅靠土壤自身的能力是不够的,还需要换土、淋洗等,土壤中的有机物需要较长时间才能降解。第五,治理难度大。土壤污染的治理仅靠切断污染源是无法实现的,修复成本比较高,修复周期比较长,是一项系统工程。除农业用地外,许多工矿区、城市用地也不同程度地存在土壤污染{1}。土壤污染的严峻形势已经危及人的身体健康和生态安全,成为实现各方面可持续发展的障碍。许多发达国家上个世纪八九十年代已经进行了适应本国国情的土壤污染防治立法。我国也应尽早开展土壤污染防治的立法工作,更好地保护我们的土壤环境,人民得以有安身立命之所。
  二、我国现行的土壤污染防治法律
  目前,涉及土壤污染的法律主要从以下两个方面入手:其一,从土地的合理利用角度;其二,从环境要素角度进行立法。
  首先,《中华人民共和国环境保护法》从宏观的角度,对各种资源予以保护,进而推进生态文明建设,促进经济可持续发展,企业和社会对环境负有保护义务,规定了环境义务主体。《中华人民共和国土地管理法》从土地利用角度进行规范,并没有从土壤保护角度对土壤的合理使用进行规范,《中华人民共和国农业法》从农地作为自然资源的角度加以保护,实现农业的可持续发展。《水土保持法》从水资源、土壤两个角度进行资源保护,改进生态环境,保持耕地的可持续利用。
  其次,作为环境要素的水、大气、固体废物都会对土壤产生影响,因此,相应的立法对土壤环境的保护也有其存在的价值,水、大气受到污染,固体废物处理不当会长期危害土壤安全。无论水、大气、固体废物以及其他有毒有害物质的立法都是从进行安全规划,制定排放标准,确定监督机制,规范治理措施等方面入手的。
  这些法律、法规、规章仅仅在以下几个方面发挥作用,主要体现在农业环境保护,农地污染防治方面,很少涉及工业用地,矿区土壤污染方面。作为生态要素,仅仅从防止三废污染角度进行立法,防治因污水、废水、废气的不合理排放及处理,不规范处置固体废弃物、有毒有害物质而对土壤造成污染。现行立法不能从根源上预防土壤污染,不能提出治理污染土壤的切实可行的措施,对土壤污染防治的实际需求来说,现行立法还有很多不足之处,亟待完善。主要体现在:
  第一,立法不成体系。目前我国关于土壤污染的法律法规都散见在其他的法律法规中,往往一部有关的法文件中只有几个相关的法律规范。这使得土壤污染的防治无法系统有效地进行{2}。作为生态要素之一,几乎所有的污染都可以进入土壤,污染源来自多方面,因此,零散的规定无法解决问题,需要从全局角度出发,综合立法。
  第二,立法的滞后性。我国土壤污染防治立法上存在许多空白,《环境保护法》关于土壤污染防治只有原则性、指导性规范。目前执行的《土壤环境质量标准》(1995)不适应实际需要,一是土壤标准过于统一,缺乏工业、居住、采矿的标准;二是污染物种类的规定不规范,缺少有机污染物种类;三是制定现行标准未充分考虑土壤对生物受体的毒性效应,期待《土壤环境质量标准》征求意见稿早日面世。同时《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国基本农田保护条例》这几部法律法规的立法目的已经不能对土壤污染进行预防和治理,虽然有些先行试点的条例、办法、纲要,但是级别低,需要在法律层面加以确定。我们需要从保护生态环境,防治土壤污染的角度出发,以现有地方立法为依托,构建《土壤污染防治法》,修改不适应现实需求的法律法规,遵循防治结合,因地制宜的原则进行立法。
  第三,现有法律操作性不强。现行立法只是概括性地规定“防止土壤污染”,“改善土壤环境”,关于如何采取措施预防污染,对污染进行治理,没有明确具体的规定。比如《土壤环境质量标准》规范的标准过于统一,种类不全,没有根据地块细化,不同污染指标的地块适用不同的质量标准,采取不同的治理对策。
  第四,法律规范缺乏协同性。《土壤污染防治法案(建议稿)》规定国务院环境保护主管部门统一监督管理,政府国土资源、农业、住房、城乡建设、工业对土壤污染防治工作实施管理。遗憾的是,这种统一监督管理与分级分部门监督管理相结合的管理体制,仍然存在部门协调问题{3}。爱法律,有未来
  第五,基本法律制度缺失。现行立法的土壤污染防治基本制度规定得比较零散,不系统,不健全,如土壤污染区域划分,土壤污染防治风险评估,土壤污染整治修复,土壤污染法律责任等。这些基本制度的缺失使得土壤污染防治工作无法有效展开,需要在立法内容中建立健全相关的制度。
  三、发达国家土壤污染防治法律制度
  (一)美国的连带环境责任制度
  80年代出台的《综合环境反应、赔偿责任法》,主要针对土壤污染后的责任认定,明确一系列包括危险物质处置设施报告义务、治理职责分配、消除危险的司法保障等内容{4}。该法创设了一个规模庞大的信托基金处理土壤及地下水污染,也称作《超级基金法》。根据《超级基金法》,政府有权要求不动产污染者、所有者和使用者治理土壤污染,或者支付土壤污染治理的费用,由联邦环保局选出需要优先治理的场地列入“国家优先名单”,然后分析该场地的危险程度,再确定清理方案,永久修复污染场地。同时该法的特色在于,对整治和修复义务规定了严格的无限连带法律责任,当事人不管有无过错,任何一方均应当连带承担全部治污义务。超级基金制度的实施,一方面在于促进危险废弃物场地的清除和修复,另一方面对污染者产生了巨大的震慑作用,为源头控制污染作出巨大贡献。
  在此基础上,美国又制定了棕色地块法案。对“棕地”管理进行

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}王虹.国外土壤污染防治进展及对我国土壤保护的启示[J].环境监测管理与技术, 2006,(5).

{2}王树义.关于建议制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的几点思考[J].法学评论, 2008,(3).

{3}王京歌,邹雄.生态文明理念下我国土壤污染防治法律制度的构建[J].行政与法, 2016,(2).

{4}张辉.美国环境法研究[M].北京:中国民主法制出版社,2015:357-378.

{5}姚慧娥.美国《超级基金法》中环境法律责任分析及对我国环境立法的启示[J].能源与环境, 2008, (3).

{6}秦天宝.德国土壤污染防治的法律与实践[J].环境保护, 2007,(10).

{7}肖萍,张宝.论我国土壤污染防治的立法构建[J].南昌大学学报(人文社会科学版), 2009,(6).

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{8}王树义.关于建议制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的几点思考[J].法学评论, 2008,(3).

{9}邱秋.东亚东南亚土壤污染防治法评析[J].当代法学, 2008,(3).

{10}蒋莉.美国超级基金制度及其实施[J].油气田环境保护,2005,(3).

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