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【期刊名称】 《人民检察》
立案监督:助力化解行政诉讼“告状难”
【作者】 刘阳【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 立案监督;行政诉讼;告状难【文章编码】 1004-4043(2011)-6(下)-0142-3
【文献标识码】 A【期刊年份】 2011年
【期号】 12【页码】 142
【摘要】

人民检察院介入行政诉讼的立案环节,不仅有助于督促纠正法院的消极不作为,也有助于法院依法抵制不当干预,更有助于发现行政违法线索以加强法律监督。在程序设置上,建议与现行法院内部监督机制相衔接,将中级人民法院不立案也不作出裁定作为重点,以《要求说明不立案也不作出裁定理由通知书》和《通知立案书》两种方式,开展立案检察监督。

【全文】法宝引证码CLI.A.1172531    
  作为化解官民矛盾的行政诉讼,在构建诚信、法治和民主政府上具有重要作用。人民检察院在法定职权范围内,开展对“民告官”案件的立案监督,有望在一定程度上助力化解行政诉讼“告状难”的问题,{2}是创新社会管理的一种方式。
  一、“告状难”的现状与评析
  (一)行政诉讼的“告状难”
  改革开放后,我国逐渐步入经济高速发展的轨道。与此同时,社会公平和社会冲突问题开始显现,人民群众对政府依法行政的呼声日渐高涨。1989年,第七届全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》,打开了普通百姓依法监督政府的又一途径。在行政诉讼法颁布后的几年内,出于对自身权益的维护和对法院公正审理的期盼,“民告官”案件持续增长。
  然而,目1998年起到2007年的10年里,全国法院受理行政诉讼案件的情况不容乐观:在1998年,全国一审行政案件达到9.8万件,每百万人中发生的行政诉讼案件数为79.2件,{3}年增长率为7.5%。但自此以后,每百万人行政案件数就停滞不前。1999年到2006年的一审行政案件数量基本上都未超过1998年(仅2001年达到10万件);每百万人行政案件数除2001年外都未超过1998年的水平。1998年至2007年,每百万人行政案件数的年平均值为73.0件。
  只要略加分析,便可发现自1999年到2007年,行政诉讼案件总数年增长率不足1.4%——与其说是行政诉讼呈上升态势,倒不如说行政诉讼基本处于徘徊不前的状态。
  这种数据上的裹足不前,得到了实务界的印证。中华全国律师协会发展战略委员会委员、著名拆迁法实务专家王才亮指出:立案难、判决难和执行难构成了当前行政诉讼案件的三大障碍。其中,立案难表现更为明显。一些基层法院有案不收、有诉不理,既不立案、也不作裁定,使当事人往返于三级法院,疲惫不堪。{4}
  (二)“告状难”的治理举措
  为了推动行政诉讼的发展,2008年和2009年,最高人民法院积极采取系列举措,力争改变行政诉讼相对被动的局面。2008年1月17日,最高人民法院就行政案件的管辖和撤诉问题作出了《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》及《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》。其中,最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定感觉黑人都特别团结》(以下简称《管辖规定》),通过设置“异地管辖”制度,借助中级人民法院的力量,为基层人民法院排除地方行政干预提供法律支持。在司法实践中,一审行政案件多数发生在基层人民法院,民告官案件的“告状难”也多体现在基层人民法院的受理上。因此,《管辖规定》借助中级人民法院提级、指定和指令管辖权,为基层人民法院排除受理案件的行政干预,可谓切中要害。在数据上,《管辖规定》的效果也很明显:2008年,全国每百万人行政案件数突破了历史性的80件。{5}
  (三)“告状难”顽疾犹存
  在2008年《管辖规定》出台后,虽然基层法院受理行政诉讼的情况有所好转,可拒绝受理的情况依旧存在。据报道,上海“楼倒倒”事件发生后,受到损害的当地居民聘请律师起诉闵行区有关政府部门维权。对于这样在全国颇具影响力的案件,闵行区法院的立案庭法官却拒绝立案,理由是:“被告区政府的意见是让你们冷静一下,所以我们不立案。”类似的情况在中国其他地方亦有上演:汕头市海丽花园有限公司于1996年和该市某区国土局签订一份协议,国土局承诺为公司提供700亩土地的预约使用权,公司为此支付5300万元。后来,国家土地政策有变,国土局无法履约,可国土局却拒绝退还公司支付的5300万元。起诉到法院被裁定驳回,理由是:“历史遗留问题”,需要找政府协商处理。{6}
  或许是为了表明切实有效解决行政诉讼“告状难”的坚决态度,2009年11月9日,最高人民法院在《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》(以下简称《保护诉权意见》)中一改正式严谨的行文风格,连续使用“不得以任何借口随意限制受案范围”、“坚决清除限制行政诉讼受理的各种‘土政策’”和“严禁以服务地方中心工作、应对金融危机等为借口拒绝受理某类依法应当受理的行政案件”等严厉措辞,力图解决“告状难”顽疾。然而,在下列制度性因素未发生根本性变化的情况下,人们或许更有理由对《保护诉权意见》的实施效果保持谨慎的乐观态度:一则法院的立案活动缺少专门监督;二则法院的审判活动受制于地方政府;三则行政机关的执法活动缺乏强力制约。
  二、立案监督助力化解“告状难”的司法功效
  (一)加强监督:督促纠正法院消极不作为
  行政诉讼的被告是行政机关,包括政府和相关主管部门,而原告是普通群众,故行政诉讼双方主体在地位上不具有平等性。这种主体关系的不平等,决定了诉讼过程的艰难性。然而,对于审理民告官案件的人民法院而言,这种艰难性并不意味着原告败诉的必然性。因此,虽然存在外部不当干预,但这并不能作为拒绝受理行政案件的理由。

  ······

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